Industries d’armement : exportation et devoir de vigilance

Chaque année, l’État assurant la présidence de la conférence des États parties (CEP) au Traité des Nations unies sur le commerce des armes (TCA) choisit un thème prioritaire relatif à l’application du Traité. En 2023, la République de Corée a décidé de mettre la question du « rôle de l’industrie dans des transferts internationaux responsables d’armes classiques » à l’agenda. Ce choix invitait réfléchir à la façon de réimpliquer les firmes productrices d’armements dans les travaux du TCA, mais aussi de les responsabiliser dans la conduite de leurs activités^[1].

Le document de travail de la présidence renvoie aux Principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’Homme (UNGP)^[2] ainsi qu’aux Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises^[3]. Ces deux textes posent les bases d’un nouveau cadre normatif, mais n’ont pas de valeur contraignante. Pour l’heure, aucun instrument de droit international n’oblige les entreprises à mettre en place des procédures de vigilance. Bien que plusieurs secteurs aient volontairement mis en place de telles procédures, la pratique reste peu répandue parmi les industries d’armement^[4]. Ces dernières font toutefois l’objet d’une pression croissante, comme en témoignent les plaintes déposées par diverses ONG pour complicité de crime de guerre (particulièrement au Yémen)^[5], l’introduction d’un devoir de vigilance dans le Règlement (UE) 2021/821 sur le contrôle des exportations des biens à double usage^[6], ainsi que le fait que ce sujet ait été discuté par la CEP du TCA.

En se nourrissant des discussions de la CEP 9, cet Éclairage rend compte de certains malentendus qui entourent le devoir de vigilance de l’industrie de l’armement. Il insiste sur la nécessité de clairement distinguer les obligations et la part de responsabilité qui incombent aux entreprises et aux États dans le cadre du commerce des armes. À cette fin, il explique tout d’abord quelles seraient les implications concrètes de l’établissement d’un devoir de vigilance pour les industries de défenses. Il revient, ensuite, sur les principaux défis d’ordres pratique et logistique identifiés par ce secteur lors de la CEP 9. Il s’intéresse, enfin, à la nécessité de prendre en compte les particularités du commerce des armes ; commerce dans lequel les États jouent un rôle prépondérant et dont les logiques de marché sont liées aux intérêts stratégiques et sécuritaires de ces derniers.

1. Le devoir de vigilance : éviter, limiter et remédier aux effets néfastes des armes sur les droits humains

Le devoir de vigilance exige des entreprises qu’elles respectent les droits humains, c’est-à-dire qu’elles « évit[ent] de porter atteinte aux droits de l’homme d’autrui et remédie[nt] aux incidences négatives sur les droits de l’homme dans lesquelles elles ont une part^[7] ». Ce devoir a donc deux volets complémentaires. Le premier, dit « négatif », consiste à « éviter » que les activités ne portent atteinte aux droits humains internationalement reconnus. Le second, dit « positif », requiert de prendre des mesures afin de « remédier » à ces atteintes. Cette double obligation s’applique à l’ensemble de la chaine de valeur, c’est-à-dire aux activités liées à la production (en amont) mais aussi à l’utilisation finale du bien (en aval). En amont, il peut s’agir de choisir des fournisseurs de matières premières qui respectent les droits de leurs travailleurs ainsi que des populations avoisinantes en n’entravant pas leur accès à l’eau potable, par exemple. En aval, il faut chercher à s’assurer que les biens produits ne soient pas employés pour violer les droits humains.

Si certaines entreprises du secteur de l’armement ont établi des procédures de vigilance, la plupart n’abordent pas la question de l’impact de leurs activités en aval. En analysant les politiques de vigilance de quatre grands groupes européens du secteur de l’armement (Dassault, MBDA, Rheinmetall et Heckler & Koch), les chercheur·e·s Christian Schliemann et Linde Bryk ont ainsi constaté qu’aucune d’entre elles « ne s’est engagée à respecter les droits humains en incluant explicitement l’utilisation de leurs produits par leurs clients » et que si « le respect des droits humains est revendiqué […] [c’est] uniquement dans la sphère interne à l’entreprise^[8] ». Amnesty International était parvenue à une conclusion similaire dans un rapport publié en 2019 et passant cette fois en revue 22 entreprises^[9].

Depuis, l’étude réalisée par Machiko Kanetake et Cedric Ryngaert — tous deux professeur·e·s de droit international à l’Université d’Utrecht — pour le compte du Flemish Peace Institute en 2023 semble suggérer que quelques évolutions ont eu lieu. Des groupes comme BAE System, Lockheed Martin et Raytheon Technologies mentionnent les risques en termes de droits humains de leurs activités d’exportation et affirment les prendre en considération^[10]. Reste que le poids de cette prise en compte dans les décisions des entreprises n’est pas expliqué et que le droit international humanitaire (DIH) n’est pas mentionné^[11].

Ce qui est donc en jeu pour les industries de l’armement, c’est la mise en place de procédures incluant une analyse des effets néfastes de l’utilisation de leurs produits. Cela implique d’adopter des mesures visant à prévenir les risques de mésusages, à les atténuer et, le cas échéant, à réparer les torts causés. À l’instar de ce qu’exige le Règlement (UE) 2021/821 relatif à l’exportation des biens à double usage concernant les logiciels de cybersurveillance^[12], il s’agirait de mettre en place des « PIC », c’est –à-dire des programmes internes de conformité, afin de vérifier s’il existe des risques substantiels que les armes soient employées à des fins illicites^[13]. Le cas échéant, le Règlement (UE) 2021/821 demande aux opérateurs d’informer les autorités nationales de contrôle afin que celles-ci puissent tenir compte de ces nouvelles informations pour l’octroi de licence^[14]. Le devoir de vigilance complète, en somme, l’analyse de risque conduite par les États dans le cadre des procédures d’octroi de licences d’exportation. L’idée est que les entreprises connaissent leurs produits, leurs clients et les habitudes de ces derniers. Elles sont donc en mesure d’opérer des remontées d’informations qui peuvent contribuer à l’identification et à l’atténuation des risques liés à la vente de leur matériel^[15].

2. Les défis logistiques identifiés par l’industrie : absence de lignes directrices spécifiques, ressources humaines et informations de qualité

Sur papier, le secteur des armements n’a pas de problème avec le devoir de vigilance. Les entreprises rappellent qu’elles n’ont aucun intérêt à ce que leurs produits ou leurs noms soient associés à des violations du droit international. Elles affirment aussi tenir à collaborer en bonne intelligence avec leurs gouvernements, qui sont aussi leurs clients. Toutefois, tant que le devoir de vigilance n’est pas une obligation, ses modalités de mise en œuvre restent très libres et son non-respect n’entraine pas (ou peu) de conséquences. L’idée qu’il puisse se transformer en règle contraignante, assortie de sanctions financières potentiellement lourdes, suscite donc l’agitation. Les défis explicitement identifiés par le secteur sont surtout d’ordres pratique et logistique : l’absence de lignes directrices spécifiques au secteur, la rareté du personnel qualifié et l’accès à des informations de qualité.

Les industries d’armement estiment en effet que l’imposition d’une obligation de vigilance doit être précédée, ou du moins accompagnée, par l’établissement de lignes directrices claires et spécifiques à leur secteur. Si les UNGP et les Principes directeurs de l’OCDE offrent des indications de mesures pouvant être adoptées par les entreprises, celles-ci restent effectivement assez génériques. Une des particularités des industries de défense est que les biens qu’elles produisent sont particulièrement susceptibles d’avoir des effets néfastes sur les droits humains et ce surtout en raison de la façon dont ils sont utilisés^[16]. Une fois les armes exportées, il peut être difficile de contrôler l’usage qui en est fait et de mettre en place des mesures afin d’en limiter les impacts. Il existe, néanmoins, d’autres documents formulant des recommandations spécifiques pour les exportateurs de matériel militaire. L’étude déjà mentionnée de Schliemann et Bryk, par exemple, suggère aux industries de mettre en place des veilles informationnelles afin de suivre la situation des droits humains dans les pays où ils exportent et de s’appuyer sur le Guide d’utilisation de la Position commune 2008/944/PESC de l’UE relative à l’exportation d’équipements militaires^[17]. Elles peuvent aussi améliorer les mesures de traçabilité des équipements, collaborer aux enquêtes sur des utilisations problématiques de leurs produits, et s’engager à suspendre leurs relations avec les clients qui ont fait une utilisation non conforme des armes de façon répétée^[18]. Bien qu’il s’agisse essentiellement de piste de réflexion, les différentes mesures évoquées ne sont, pour la plupart, pas compliquées à mettre en place.

Toutefois, encore faut-il disposer d’un personnel qualifié pour assurer le suivi des situations et l’application de ces mesures. Les représentants de l’industrie ont indiqué faire face à une pénurie de main-d’œuvre qualifiée pour conduire les PIC. À cet égard, il faut souligner que la plupart des grosses entreprises disposent déjà de « bureau de conformité » composé de personnes disposant de qualifications différentes et complémentaires. Il s’agit donc simplement de continuer à diversifier les profils afin de combler les lacunes éventuelles de ces équipes. Reste que la création de postes de « Human Rights Officers » est un phénomène récent, directement lié à l’émergence du devoir de vigilance au cours des dix dernières années. Selon certains, les entreprises manquent encore de compréhension quant à « ce que ce rôle implique exactement^[19] ». Le problème ne se situe alors pas vraiment au niveau des ressources humaines, mais plutôt dans la clarification des attentes liées au devoir de vigilance (ce qui renvoie au point abordé précédemment).

Un dernier problème porte sur l’accès à des informations de qualité, ce qui sous-entend que les évaluations de risque qu’elles conduiraient pourraient n’être que partielles, incomplètes, et donc stériles. C’est cet argument qui traduit, en particulier, une certaine mécompréhension (réelle ou feinte) des attentes liées au devoir de vigilance de la part des entreprises. Les PIC ont vocation à compléter et non à se substituer aux analyses de risques conduites par les autorités nationales de contrôle. L’industrie surestime peut-être aussi le type d’information auxquelles les États ont eux-mêmes accès. Par exemple, en plus des fiches analytiques et rapports établis par les missions diplomatiques, le Guide d’utilisation de la Position commune 2008/944/PESC indique que les rapports produits par l’ONU, d’autres organisations internationales ou régionales ainsi que des ONG internationales et locales sont également des sources pertinentes^[20]. Ces informations sont publiques et disponibles gratuitement en ligne.

Plus fondamentalement, le devoir de vigilance est une obligation de moyen et non de résultat. Le simple fait qu’une arme ait été utilisée de façon illicite ne suffit pas à établir la responsabilité de l’entreprise qui l’a fabriquée et/ou vendue. Il ne leur est pas demandé de parer effectivement à tous les risques, mais plutôt de mettre en œuvre tout ce qui leur est raisonnable possible afin de les prévenir, les limiter ou y remédier. La violation du devoir de vigilance s’apprécie en tenant compte de toutes les circonstances de l’espèce, ce qui inclut les obstacles institutionnels et structurels auxquels les industries font face pour appliquer ce devoir de vigilance^[21].

3. Un commerce particulier : les logiques politiques et interétatiques du commerce des armes

Au-delà des difficultés pratiques et logistiques soulevées à l’occasion de la CEP 9, il est nécessaire de tenir compte de certaines particularités du commerce international des armes. En effet, le plaidoyer en faveur de l’imposition d’un devoir de vigilance aux industries de défense semble avoir parfois tendance à oublier que ce commerce n’est pas vraiment comme les autres. Outre le fait que les armes ont par définition vocation à exercer une contrainte physique, de participer à l’exercice de la « violence légitime » de l’État, et que leur exportation est soumise à des règles strictes, le commerce des armes s’inscrit dans des logiques de marché interétatiques. Les ventes d’équipements militaires ne se résument bien souvent pas à de simples transactions entre acteurs privés ou entre un acteur privé (l’entreprise productrice) et un acteur publique (l’État acquéreur). Ne serait-ce que dans le cadre des procédures d’autorisation de l’exportation, l’État dans lequel les biens sont produits intervient généralement dans le processus.

Comme évoqué précédemment, les États exportateurs ont l’obligation d’examiner, entre autres éléments, si les armes pourraient servir à commettre ou à faciliter la commission de violations graves des droits humains et/ou du DIH^[22]. Le cas échéant, le TCA exige que l’État en question envisage la mise en place de mesures pour atténuer ces risques, par exemple en demandant des garanties supplémentaires à l’État importateur quant à la sécurisation des équipements, à leur réexportation et à leur condition d’utilisation^[23]. Si malgré cela, un risque prépondérant persiste, l’État ne doit pas autoriser l’exportation^[24]. Ainsi, même si le devoir de vigilance demande aux entreprises de procéder à des remontées d’information, le choix d’exporter ou non revient aux États.

L’implication de l’État d’origine des équipements peut être encore plus importante : il n’est pas rare que celui-ci agisse comme facilitateur, voire comme commanditaire, de la vente. Le commerce des armes revêt une forte dimension politique, étroitement liée aux intérêts sécuritaires et stratégiques des États impliqués. Ainsi, les partenariats de défense incluent généralement la fourniture de matériel militaire. Cet élément permet de forger de nouvelles alliances et/ou de cimenter des alliances existantes. La vente de 26 avions de combat Rafale Marine de la société française Dassault et de trois sous-marins conçu par Naval Group en juillet 2023, par exemple, s’inscrit dans le cadre du partenariat stratégique entre la France et l’Inde^[25]. Ce pays n’est pas connu pour son respect des droits humains et entretient des différends frontaliers avec ses voisins chinois et pakistanais. Toutefois, il est perçu comme central pour contrer l’influence de Beijing dans l’espace indopacifique^[26] et est, à ce titre, un allié important et convoité par les Occidentaux. Dans ce type de configuration, il peut être compliqué pour les entreprises de refuser de produire et vendre les équipements que leur État d’origine leur demande. Elles se placeraient en porte-à-faux par rapport à leur gouvernement, mais risqueraient aussi de troubler les relations entre celui-ci et son partenaire. Elles s’immisceraient indirectement dans la conduite des politiques de sécurité, compétence discrétionnaire et souveraine de l’État.

Pour autant, ces éléments ne font pas obstacle à la mise en place d’un devoir de vigilance pour les industries d’armement. Ils mettent en évidence, une fois de plus, la nécessité de ne pas confondre les obligations qui incombent aux différentes parties impliquées dans le commerce des armes. Ainsi, contrairement à ce qu’une partie de la société civile a pu soutenir, en se « réfugiant » derrière les procédures d’octroi de licence, les industries ne « sous-traitent » pas leurs obligations et responsabilités aux États^[27]. Pareillement, et n’en déplaise à l’industrie, le devoir de vigilance n’a pas pour objet ou effet de les rendre responsables de décisions et de comportements qui ne leur sont pas imputables. Ce devoir formalise des obligations qui incombent déjà à tous particuliers, qu’ils soient personnes physiques ou morales : celle de respecter les droits humains et le DIH. La responsabilité des entreprises ne sera engagée que si elles ont failli à mettre en place des mesures visant à évaluer, limiter ou remédier aux effets néfastes de leurs activités selon les modalités décrites précédemment. Ces actions ou omissions sont les leurs, pas celles de tiers.

Conclusion

À la fin de chaque CEP, les États parties au TCA adoptent un rapport final, lequel acte les décisions prises par la Conférence. Le rapport final de la CEP 9 prévoit que la Conférence reste saisie de la question du rôle des industries dans des transferts responsables d’armes classiques^[28]. Durant les discussions qui ont précédé son adoption, plusieurs États ont toutefois tenu à rappeler que le TCA ne crée aucune obligation pour les industries et que sa mise en œuvre incombe aux États^[29]. Comme cet Éclairage l’a également mis en évidence, cette précision est fondamentale : les obligations et la responsabilité des différents acteurs impliqués dans le commerce international des armes doivent être clairement distinguées. Les obligations des États et celles des entreprises n’ont pas les mêmes sources. Chercher à formellement inclure les industries dans les dispositions du TCA risquerait d’entraîner une confusion des genres aux effets contre-productifs car ils pourraient alimenter les récits sur la « sous-traitance » de responsabilité des États vers les entreprises et vice-versa.

Reste que la CEP du TCA est le principal forum international relatif au commerce des armes et que y discuter du devoir de vigilance de l’industrie de défense est pertinent. Et elle n’est pas la seule instance saisie de la question. Outre l’intérêt croissant que le Groupe de travail de l’ONU sur le devoir de vigilance porte aux fabriquants d’armes^[30], un projet de directive trans-sectorielle sur le devoir de vigilance est à l’étude depuis 2020 au sein de l’UE. Toutefois, après être passée entre les mains du Conseil, la dernière mouture de ce texte dispense, en pratique, le secteur de la défense pour ce qui touche aux effets de leurs activités après la vente^[31]. Qu’il s’agisse de ce projet ou de celui établissant une taxonomie sociale européenne[32], le « lobby » de la défense pèse manifestement sur les processus législatifs. Le contexte sécuritaire actuel, dans lequel le commerce des armes détient une place stratégique revigorée, risque de renforcer encore la capacité des industries d’armement à s’aménager des régimes d’« exception ».

[1] Président de la CEP 9, Le rôle de l’industrie dans des transferts internationaux responsables d’armes classiques – Projet de document de travail présenté par le président de la neuvième conférence des États parties au Traité sur le commerce des armes (TCA), 21 juillet 2023, ATT/CSP9/2023/PRES/766/Conf.WP.Ind, § 5, p. 2.

[2] Organisation des Nations unies (ONU), Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’Homme : mise en œuvre du cadre de référence « protéger, respecter et réparer » des Nations unies, 2011, HR/PUB/11/14.

[3] Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises, édition 2023 (édition originale : 2011).

[4] Voir SCHLIEMANN Christian et BRYK Linde, « Arms Trade and Corporate Responsibility: Liability, Litigation and Legislative Reform: Democracy and Human Rights », Friedrich-Ebert-Stiftung Global Policy and Development, 2019, p. 20; UN Working Group on Business and Human Rights, « Responsible business conduct in the arms sector: Ensuring business practice in line with the UN Guiding Principles on Business and Human Rights », Note d’information, 30 août 2022, p. 5.

[5] Voir The Arms Trade Litigation Monitor.

[6] Union européenne (UE), Règlement (UE) 2021/821 du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage (refonte), 20 mai 2021, entré en vigueur le 9 septembre 2021, Journal officiel de l’Union européenne, 11 juin 2021, L 206, art. 5.

[7] ONU, Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’Homme, op. cit., Principe 11, p. 5.

[8] SCHLIEMANN Christian et BRYK Linde, « Arms Trade and Corporate Responsibility: Liability, Litigation and Legislative Reform: Democracy and Human Rights », Friedrich-Ebert-Stiftung Global Policy and Development, 2019, p. 20.

[9] « Outsourcing Responsibility. Human Rights Policies in the Defence Sector », Amnesty International, septembre 2019, p. 18-32.

[10] KANETAKE Machiko et RYNGAERT Cedric, « Due diligence and corporate liability of the defence industry. Arms exports, and use and corporate responsibility », Flemish Peace Institute, 10 mai 2023, p. 32.

[11] Ibid., p. 33.

[12] Union européenne (UE), Règlement (UE) 2021/821 du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage (refonte), 20 mai 2021, entré en vigueur le 9 septembre 2021, Journal officiel de l’Union européenne, 11 juin 2021, L 206, Préambule § 21.

[13] Traité sur le commerce des armes (TCA), art. 7.

[14] Règlement (UE) 2021/821, art. 5 § 2.

[15] Voir KANETAKE Machiko et RYNGAERT Cedric, op. cit., p. 35.

[16] Voir BOL, Maïté, « La production d’armes comme « activité socialement nuisible » : les limites d’une taxonomie sociale européenne mal engagée », Note d’analyse du GRIP, 21 août 2023, p. 11-13.

[17] SCHLIEMANN Christian et BRYK Linde, « Arms Trade and Corporate Responsibility: Liability, Litigation and Legislative Reform: Democracy and Human Rights », Friedrich-Ebert-Stiftung Global Policy and Development, 2019, p. 28.

[18] Ibid., p. 29.

[19] MCCARTHY Niall, « Human Rights Officers: Why Companies Need Them », EQS Group, 21 juin 2023 ; MARPE Moritz, « What is the role of a human rights officer in a company ? », Löning Human Rights and Responsible Business, s.d.

[20] Conseil de l’UE, Guide d’utilisation de la position commune 2008/944/PESC du Conseil définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires, 29 avril 2019, p. 38.

[21] ONU, Principes directeurs, op. cit., Principe 14.

[22] TCA, art. 7 § 1 b).

[23] Voir JACQMIN, Denis, « Certificat d’utilisateur final : une valeur ajoutée ? », Note d’analyse du GRIP, 12 septembre 2018.

[24] TCA, art. 7 § 2.

[25] VINCENT Élise et PHILIP Bruno, « L’Inde a donné son accord de principe pour l’achat de 26 Rafale et 3 sous-marins français », Le Monde, 13 juillet 2023 ; ROMERO RUIZ Sonia, « L’Inde achète 26 Rafale du groupe Dassault et 3 sous-marins français », L’Écho, 14 juillet 2023.

[26] Voir notamment Sénat (France), « L’Inde, un partenaire stratégique », Rapport d’information n° 584 (2019-2020), 1^er juillet 2020 ; BARUAH Darshana M., « India in the Indo-Pacific: New Delhi’s Theater of Opportunity », Carnegie Endowment for International Peace, Working paper, 30 juin 2020.

[27] « Outsourcing Responsibility », op. cit., 2019.

[28] TCA, CEP 9, Rapport final, ATT/CSP9/2023/SEC/773/Conf.FinRep.Rev2, 25 août 2023, § 22, p. 5-6.

[29] Voir, par exemple, les déclarations de la France, de la Suisse et de l’Australie lors du débat sur la thématique de la présidence.

[30] UN Working Group on Business and Human Rights, op. cit.

[31] Conseil de l’Union européenne, Council Conclusions on Human Rights and Decent Work in Global Supply Chains, ST 12945/20, 3 décembre 2020 ; Parlement européen, Résolution contenant des recommandations à la Commission sur le devoir de vigilance et la responsabilité des entreprises, P9_TA(2021)0073, 10 mars 2021. Voir aussi Commission européenne, « Une économie juste et durable : la Commission établit des règles relatives au respect des droits de l’homme et de l’environnement par les entreprises dans les chaînes de valeur mondiales », Communiqué de presse, 23 février 2022.

[32] Voir BOL, Maïté, « La production d’armes comme « activité socialement nuisible » : les limites d’une taxonomie sociale européenne mal engagée », Note d’analyse du GRIP, 21 août 2023.

Crédit photo de couverture : Le GRIP a participé à la 9^e conférence des États parties au Traité sur le commerce des armes, à Genève.