Depuis l’entrée en vigueur du Traité sur le commerce des armes (TCA) en décembre 2014, la question du détournement a été l’une des principales préoccupations des États parties. Elle a fourni une quantité considérable de matière à discussion lors des réunions et des conférences liées au Traité. Toutefois, de nouveaux cas de détournement d’armes sont régulièrement constatés[1], ce qui montre que les efforts déployés à ce jour ne sont pas suffisants pour éradiquer ce phénomène.
Le manque d’informations détaillées sur les détournements d’armes et les moyens de les prévenir est l’un des principaux obstacles à une action internationale efficace contre ce problème. Pour relever ce défi et ainsi atteindre l’un des principaux objectifs du TCA[2], il est nécessaire que les États coopèrent activement en renforçant la transparence et en partageant leurs données sur le détournement d’armes.
C’est dans l’optique d’œuvrer à l’amélioration de la situation que la présidence de la Sixième conférence des États parties (CEP6), assurée par l’Argentine, a précisément choisi comme thème central de l’édition 2020 le renforcement de la transparence et du partage des informations pour prévenir et éradiquer le détournement d’armes.
La réunion annuelle d’examen du TCA, prévue du 17 au 21 août 2020, n’a pas été épargnée par la crise sanitaire mondiale liée à la COVID-19. En raison de la pandémie, la CEP6 s’est déroulée sans réunions physiques, ou même virtuelles, des délégations. Concrètement, les parties prenantes ont participé à la conférence par le biais d’interventions écrites et les projets de décisions soumis à l’examen ont été déterminés au moyen d’une procédure de silence : si aucun amendement n’est proposé, si personne ne « rompt le silence », avant la date limite de la procédure, le texte est considéré comme adopté par tous les participants.
Ce format inhabituel a constitué un défi pour les multilatéralisme[3] du fait de l’absence de débats en temps réel entre les parties prenantes, mais aussi pour la mise en œuvre du TCA. En effet, en ce qui concerne notamment les obligations de transparence, des questions se sont posées quant à l’accès de la société civile, des organisations internationales ou régionales et des États observateurs au processus formel du TCA. De même, la manière dont le processus de prise de décisions a été organisé a limité considérablement les échanges sur les questions de fond, permettant seulement d’avancer sur des questions moins délicates de nature administrative et financière notamment. Il est également important de rappeler que la CEP6 n’est pas une conférence comme les autres, non seulement en raison de son format exceptionnel dû au contexte sanitaire mondial, mais aussi parce que c’est la dernière édition avant l’ouverture du Traité aux amendements, prévue lors de la CEP7 en 2021[4].
Cet éclairage expose les enjeux de la transparence et du partage d’informations pour contrer le risque de détournement dans le cadre du TCA. Il examine d’abord les dispositions (les termes) du Traité à ce sujet. Il résume ensuite la façon dont la question du détournement a évolué depuis le début du processus (la procédure formelle du TCA). Il se penchera également sur les décisions prises lors de la CEP6 afin de les mettre en perspective, notamment en vue de l’entrée prochaine du Traité dans une nouvelle phase, celle de l’ouverture aux amendements.
Les termes du Traité
La prévention du détournement[5] des armes classiques est un objectif explicite du TCA énoncé dans son Article 1er : « Le présent Traité a pour objet […] de prévenir et éliminer le commerce illicite d’armes classiques et empêcher le détournement de ces armes. » C’est cependant l’Article 11 qui établit les responsabilités des États parties pour prévenir, détecter et mettre fin au détournement. Il stipule, en effet, que chaque État partie qui participe au transfert d’armes classiques prend des mesures pour prévenir leur détournement.
L’Article 11 constitue une base importante pour des actions collectives qui permettraient de traiter le problème [du détournement] plus efficacement.
L’Article 11 constitue de plus une base importante pour des actions collectives qui permettraient de traiter le problème plus efficacement[6]. Il souligne en effet la responsabilité de tous les États impliqués dans la chaîne de transfert d’armements (exportation, importation, transit, transbordement et courtage) dans la prévention du détournement[7]. Selon cet article, les États parties doivent contrer le risque de détournement en déployant un système de contrôle national pertinent (évaluations des risques, mesures d’atténuation, programmes convenus), en coopérant et en partageant des informations entre eux sur les cas suspects ou avérés et sur les mesures efficaces pour éviter ou réduire le risque de détournement. Cette obligation ouvre des possibilités considérables aux États parties en matière de coopération et de partage d’informations.
D’autres articles du Traité, tels que l’Article 5 (Application générale) ou l’Article 15 (Coopération internationale), apportent respectivement des précisions en établissant la nécessité d’un « système national de contrôle efficace et transparent régissant le transfert des armes classiques » et en encourageant les États parties à « faciliter la coopération internationale, y compris l’échange d’informations sur des questions d’intérêt mutuel concernant l’application » du Traité.
La possibilité qu’un État puisse considérer des informations comme sensibles et qu’il serait davantage disposé à les partager sur une base strictement bilatérale est envisagée par le TCA. L’Article 11 constitue de plus une base importante pour des actions collectives qui permettraient de traiter le problème plus efficacement Toutefois, une action efficace pour prévenir les détournements exige que le plus grand nombre possible d’États soient correctement informés des risques et des caractéristiques associés à cette question. La connaissance par des États tiers d’un risque associé à une destination ou destinataire particulier, du fait de sa légitimité ou des conditions prévalant malgré les précautions prises, semble essentielle pour réduire le risque de détournement.
Pour y parvenir, les États parties au TCA doivent coopérer et partager des informations sur les différentes étapes de la chaîne de transfert. Cela permettrait d’identifier les points potentiels de détournement et les acteurs impliqués, ainsi que de développer des mesures efficaces pour empêcher que ce phénomène se produise. Néanmoins, il faut noter que le champ d’application du TCA ne comprend pas les activités post livraison (stockage, déploiement, entretien, etc.)[8]. Il revient ainsi au bon vouloir de chacun des États parties de partager des informations concernant des cas de détournement produits lors de ces phases du cycle de vie d’une arme.
Il revient ainsi au bon vouloir de chacun des États parties de partager des informations concernant des cas de détournement produits lors de ces phases du cycle de vie d’une arme.
Le premier article du TCA stipule également que l’un des principaux objectifs du Traité est de « promouvoir la coopération, la transparence et l’action responsable des États parties dans le commerce international des armes classiques et bâtir ainsi la confiance entre ces États ». Cela fournit un cadre général pour la collaboration entre les États parties et renforce le principe selon lequel une plus grande transparence et un partage systématique des informations doivent être au cœur du fonctionnement général du régime du Traité, mais aussi et surtout, lorsqu’il s’agit de lutter contre le détournement.
Cette dimension peut cependant ne pas être sans incidence au niveau commercial et des alliances. En effet, pour les États concernés par un transfert, les avantages du partage d’informations concernant des cas de détournement prouvés ou avérés ne sont pas forcément limpides au regard de leur stratégie sécuritaire et de défense. En acceptant de coopérer dans ce domaine, les États parties peuvent sans doute se targuer d’être alignés sur les meilleures pratiques et ainsi être considérés comme dignes de confiance, mais les contraintes en termes de profit économique, des rapports de pouvoir et d’influence peuvent s’avérer dissuasifs.
La procédure formelle du TCA
Depuis l’entrée en vigueur du TCA en décembre 2014, une Conférence (CEP) est organisée chaque année afin de discuter des progrès et des difficultés dans la mise en œuvre du Traité. Entre les conférences (période intersessions), les échanges et les discussions sur le sujet se poursuivent sous forme de réunions de préparation à la CEP ou de réunions des Groupes de travail. Ces dernières permettent de progresser sur des aspects plus spécifiques du Traité tels que son universalisation, sa mise en œuvre effective et le respect de la transparence et l’établissement de rapports. Depuis 2014, le GRIP suit ces discussions et analyse les progrès réalisés dans le cadre du TCA, mais aussi les défis auxquels le Traité est confronté.
Les efforts visant à lutter contre le détournement ont pris de plus en plus d’ampleur dans le cadre du processus officiel du Traité. […] La CEP4, tenue en 2018, avait également eu comme sujet central la lutte contre le détournement.
Les efforts visant à lutter contre le détournement ont pris de plus en plus d’ampleur dans le cadre du processus officiel du Traité[9]. En témoigne la création lors de la période intersessions entre la CEP3 et la CEP4 d’un sous-groupe de travail dédié à l’Article 11 (au sein du Groupe de travail sur la mise en œuvre effective du Traité – WGETI d’après son acronyme en anglais)[10]. Ce sous-groupe est chargé d’aider les États parties à comprendre et à mettre en œuvre les obligations stipulées à l’Article 11. Pour atteindre son objectif, il s’est d’abord focalisé sur l’identification des principaux points de détournement et l’étude des différentes mesures visant à réduire le risque que cela se produise à chacune des phases du cycle de vie d’une arme (fabrication, stockage, transfert, transport, etc.). Ensuite, deux documents de travail ont fait l’objet de discussions au sein du WGETI[11]. Le premier, présenté par la Suisse, a mis en évidence les instruments de prévention et d’atténuation des risques de détournement déjà mis en place par certains États parties et organisations régionales (utilisation des certificats d’utilisateur final ou des contrôles post-exportation[12]). Le deuxième, rédigé par un groupe d’États parties dont l’Argentine, la Belgique, ou la Corée du Sud, a proposé des moyens de prévention du détournement d’armes en mettant l’accent sur les mesures d’échange d’informations et d’assistance mutuelle[13].
La CEP4, tenue en 2018, avait également eu comme sujet central la lutte contre le détournement. À la différence de la CEP6, l’approche de cette édition était plus générale et non pas focalisée spécifiquement sur les mesures de transparence et partage d’information. La CEP4 avait salué la création d’un portail d’échange d’informations sur une section restreinte du site web du Secrétariat du TCA pour faciliter les interactions entre les États parties au sujet du détournement[14].
La mise en place de cet instrument illustre le consensus des États parties sur l’utilité de ce type de mesures pour lutter contre ce phénomène. Une approche à trois niveaux pour le partage d’informations sur le détournement avait ainsi également été approuvée dès 2018. Elle comprenait (1) des échanges au niveau politique sur le détournement au sein du sous-groupe de travail de l’Article 11, (2) l’échange d’informations opérationnelles par le biais du portail d’échange d’informations et (3) des réunions informelles entre les États parties et, éventuellement, les signataires, pour discuter de cas concrets de détournements détectés ou suspectés[15].
En 2019, lors de la CEP5, les États parties ont examiné et approuvé un plan de travail pluriannuel pour le sous-groupe de travail sur l’Article 11, instaurant ainsi une régularité dans les discussions sur le détournement. La CEP5 a également donné lieu à une première réunion informelle entre les États parties et les États signataires pour discuter de transferts ayant fait – ou étant suscpecté d’avoir fait – l’objet d’un détournement[16]. Même si cette réunion a été informelle, les points discutés et les conclusions tirées lors de cette réunion n’ont pas été rendus publics. Une autre réunion avait été organisée pendant la CEP5 pour des discussions plus larges sur le sujet, impliquant cette fois-ci également la société civile. Une deuxième réunion informelle des États parties et signataires a eu lieu lors des discussions préparatoires à la CEP6. Les délégations intéressées ont discuté du thème prioritaire choisi par la présidence argentine, à savoir la transparence, le partage des informations et leur rôle dans la prévention des détournements. Ainsi, l’Argentine a présenté un document de travail en préparation de la CEP6, qui comprenait des recommandations à l’intention des États parties au TCA[17].
Quel bilan pour la CEP6 ?
Le 29 juillet 2020, le Secrétariat du TCA a distribué à tous les États parties les 17 projets de décisions qui devraient être examinés en vue de leur adoption par la CEP6. Chaque État partie avait ensuite jusqu’au 17 août, soit 20 jours, pour examiner et adopter les décisions par le biais de la procédure de silence. Au total, onze projets de décisions ont été adoptés, dont plus de la moitié sont de nature administrative et procédurale, portant notamment sur l’organisation de la prochaine CEP7 ou de la poursuite du contrat du chef du Secrétariat du TCA.
Seuls deux projets de décision adoptés sont directement liés aux questions de transparence et d’échange d’information.
Seuls deux projets de décision adoptés sont directement liés aux questions de transparence et d’échange d’information. Il s’agit tout d’abord du projet de décision n° 12, qui confirme le mandat du Groupe de travail sur la transparence et l’établissement de rapports (WGTR d’après son acronyme en anglais) pour la période intersessions 2020-2021. Ainsi, les tâches du groupe continuent à inclure la surveillance de « la mise en œuvre de l’approche à trois niveaux pour le partage des informations sur le détournement »[18] établie à la CEP4.
Il s’agit ensuite du projet de décision n° 13, qui institue le Forum d’échange d’informations sur le détournement (DIEF d’après son acronyme en anglais). Ce mécanisme doit permettre aux États parties de soulever et de discuter de questions opérationnelles concrètes sur le détournement. Cependant, le DIEF restera fermé car seuls les États parties et les signataires pourront y participer. Le Forum invitera périodiquement des experts non gouvernementaux à se joindre aux discussions, mais les détails de ce type de collaboration n’ont pas été rendus publics. En effet, le mandat et le fonctionnement du Forum sont décrits dans un rapport (rédigé par les coprésidents du WGTR et destiné aux États parties et aux États signataires) qui a été gardé confidentiel.
Tant sur le plan de la procédure que du fond, le Forum d’échange peut s’avérer problématique pour la transparence. En effet, le mandat de ce nouveau forum n’est pas accessible aux parties prenantes non gouvernementales ou aux États observateurs. De même, l’adoption de ce projet de décision par une procédure de silence contredit le règlement intérieur du TCA, qui accorde certains droits de participation à tous les observateurs enregistrés afin de permettre des procédures ouvertes et transparentes[19].
En effet, le mandat de ce nouveau forum d’échange sur les détournements n’est pas accessible aux parties prenantes non gouvernementales ou aux États observateurs.
Il est également important de préciser que quatre des projets de décisions qui n’ont pas été adoptés auraient pu contribuer à établir une base solide pour assurer la bonne mise en œuvre du Traité et, plus particulièrement, une lutte efficace contre le détournement d’armes. Il s’agit notamment des projets concernant le plan de travail des sous-groupes au sein du WGETI, dont celui qui travaille sur l’Article 11, et du document de travail du président de la CEP6, qui propose huit recommandations aux États parties afin de faire face au risque de détournement par le biais de la transparence et le partage d’informations[20]. Selon la vidéo de clôture du président de la conférence, la plupart des délégations qui ont rejeté ces projets de décisions ont considéré que ces questions nécessitent une discussion plus approfondie, ce qui n’a pas été possible avec la procédure de silence[21].
En attendant l’ouverture du Traité aux amendements
Les restrictions imposées pour contrôler l’expansion de la COVID-19 et le format choisi pour la conférence ont considérablement limité les possibilités de consultation en temps réel entre les délégations des États parties et signataires au TCA, mais aussi leurs échanges avec des organisations internationales ou régionales et les membres de la société civile. L’ouverture du Traité aux amendements étant fixée pour 2021 (six ans après son entrée en vigueur), de nombreuses questions se posent quant à la façon dont les décisions seront prises lors de ce rendez-vous clé. À ce sujet, le secrétariat du TCA a précisé dans le rapport final de la CEP6 que le format de l’édition de 2020 est bien dû à des circonstances exceptionnelles et ne doit pas créer un précédent pour les futures CEP ou autres réunions[22].
L’expérience de la CEP6 permettra sans doute aux organisateurs et parties prenantes de tirer des leçons et d’explorer d’autres voies plus respectueuses du facteur transparence pour le rendez-vous incontournable que représente la CEP7.
… en ce qui concerne la lutte contre le détournement, l’absence d’accord commun sur l’adoption d’une définition [est] l’un des principaux obstacles à une action concertée contre ce phénomène.
En partie à cause des circonstances actuelles, mais aussi en raison des refus de certains projets de décision, la CEP6 n’a pas enregistré de grands progrès dans les thématiques déjà ouvertes (universalisation, situation financière, établissement de rapports, lutte contre le détournement, prise en compte de la dimension de genre…) en vue de préparer une version solide et commune du Traité capable d’affronter l’ouverture aux amendements. Depuis l’entrée en vigueur du TCA en 2014 et jusqu’à présent, la tâche principale des CEP consistait à identifier et à remédier à toute faiblesse ou ambiguïté du Traité avant l’arrivée de la CEP7. Mais en ce qui concerne la lutte contre le détournement, l’absence d’accord commun sur l’adoption d’une définition du terme constitue l’un des principaux obstacles à une action concertée contre ce phénomène. De même, l’on n’a pas établi de procédures solides pour une action conjointe et coordonnée, bien que le TCA fournisse un cadre fondamental pour garantir la transparence et l’échange d’informations sur le détournement. L’omission de toute procédure qui permettrait de mettre en œuvre les objectifs premiers du Traité, dont la lutte contre le détournement, peut entraîner un affaiblissement du TCA au cours de la phase d’ouverture aux amendements.
Dans sa déclaration en tant que président de la CEP7, l’Ambassadeur Lansana Gberie, de Sierra Leone, n’a pas mentionné l’entrée du Traité dans cette phase clé de son développement[23]. Il n’a pas non plus identifié de thème central pour le prochain cycle de réunions, mais il a toutefois réaffirmé son engagement à renforcer les divers groupes de travail et à créer des organes et des comités capables d’assurer la réalisation et le respect de l’objet et le but du TCA. L’Ambassadeur Gberie a également identifié des défis spécifiques nécessitant de la collaboration de tous les États parties et signataires, tels que l’universalisation, le renforcement des capacités financières, la coopération et l’assistance internationale ainsi que l’égalité des sexes.
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L’auteure
Maria Camello est chargée de recherche au GRIP dans l’axe « Armes légères et transferts d’armes ». Ses travaux portent notamment sur la prolifération des armes conventionnelles et des armes légères et de petit calibre ainsi que sur les moyens de contrôle du commerce international des armes.
[1]. Depuis 2011, Conflict Armament Research a pu identifier plus de 11 093 cas de détournement dans 23 pays touchés par des conflits. Conflict Armament Research, iTrace, base de données, consultée en septembre 2020.
[2]. Le TCA a pour objet (1) d’instituer les normes communes les plus strictes possibles aux fins de réglementer ou d’améliorer la réglementation du commerce international d’armes classiques ; et (2) de prévenir et éliminer le commerce illicite d’armes classiques et empêcher le détournement de ces armes.
[3]. Le multilatéralisme est un concept utilisé dans le champ des relations internationales. Il se définit comme un mode de coopération entre plusieurs États dans le but d’instaurer des règles communes.
[4]. Organisation des Nations unies, Traité sur le commerce des armes, Article 20, en vigueur le 24 décembre 2014. Les amendements ont vocation à modifier certaines clauses du Traité. Dans le cas du TCA, tout État partie pourra y proposer des amendements six ans après son entrée en vigueur, c’est-à-dire, en 2021. À l’expiration de ce délai, les amendements proposés pourront uniquement être examinés par la Conférence des États parties tous les trois ans.
[5]. Le TCA ne propose pas de définition claire du terme « détournement ». Toutefois, certains États parties qualifient le détournement d’armes comme une situation dans laquelle des biens militaires (ou à double usage) se retrouvent aux mains d’utilisateurs non autorisés ou sont utilisés dans des conditions proscrites.
[6]. L’Article 11, cependant, s’applique aux transferts d’armes conventionnelles énumérées à l’article 2.1 uniquement et ne comprend pas les munitions ou les pièces et composants couverts par les articles 3 et 4. Il reste donc à la discrétion de chaque État partie de prendre également en considération le risque de détournement de munitions et d’éléments dans l’application de l’article 11.
[7]. L’ensemble des activités du commerce international décrites à l’Article 2.2 (exportation, importation, transit, transbordement et courtage) n’incluent pas les cas de détournement après livraison.
[8]. L’Article 2.2 du TCA énonce que « Aux fins du présent Traité, les activités de commerce international englobent l’exportation, l’importation, le transit, le transbordement et le courtage, ci-après dénommées “transfert” ».
[9]. ATT Monitor, ATT Monitor 2020 Annual Report, 19 août 2020.
[10]. Working Group on Effective Treaty Implementation (WGETI), «Overview», Arms Trade Treaty, consulté en août 2020.
[11]. Groupe de travail sur la mise en œuvre effective du Traité, Groupe de travail du TCA sur l’application efficace du Traité projet de rapport du président à la CEP4, 20 juillet 2018.
[12]. CAMELLO Maria, Contrôles post-exportation: les pratiques européennes et leurs principaux défis, Note d’Analyse du GRIP, 4 février 2019.
[13]. Dans ce cas, l’assistance mutuelle est une forme de coopération entre les différentes parties prenantes dans le but d’assurer la mise en œuvre effective des conditions convenues dans le TCA concernant la lutte contre le détournement. ATT Monitor, loc. cit.
[14]. The Information Exchange Platform. Groupe de travail sur la mise en œuvre effective du Traité, Facilitating Information Exchange and Treaty Implementation via the ATT Website, 31 mai 2017.
[15]. Groupe de travail sur la mise en œuvre effective du Traité, Working Group on Transparency and Reporting Introductory Paper for Meeting of 6 February 2020, 10 février 2020.
[16]. GÉHIN Léo, Cinquième Conférence des États parties au TCA : ombres et lumières sur un pilier de la maîtrise des armements, Éclairage du GRIP, 15 octobre 2019.
[17]. Président de la CEP6, Transparence et échange d’informations : leur rôle dans la prévention du détournement, 21 avril 2020.
[18]. Groupe de travail du TCA sur la transparence et l’établissement de rapports, ATT Working Group on Transparency and Reporting Co-chairs’ Draft Report to CSP6, Annexe A, 17 juillet 2020.
[19]. ATT Monitor, Civil society perspectives on the Sixth Conference of States Parties to the Arms Trade Treaty 17–21 August 2020, vol. 13, n° 3, 14 août 2020.
[20]. President of the Sixth Conference of States Parties to the ATT, Transparency and Exchange of Information: Its Role in the Prevention of Diversion, 28 juillet 2020. Les deux autres projets de décisions non retenus concernent les règles financières et les répercussions proposées en cas de non-paiement des contributions.
[21]. President of the Sixth Conference of States Parties to the ATT, «Arms Trade Treaty (ATT): Closing of the Sixth Conference of States Parties», Youtube, 21 août 2020.
[22]. Secrétariat du Traité sur le commerce des armes, Final Report CSP6, 21 août 2020.
[23]. President of the Seventh Conference of States Parties to the ATT, «Arms Trade Treaty (ATT): Statement by the President of the Seventh Conference of States Parties», Youtube, 21 août 2020.
