Victimes de guerre en Bosnie. Gracieusement offert par le photographe Normand Pleau

De nombreuses voix s’inquiètent de la montée des tensions en Bosnie-Herzégovine, où l’entité serbe pourrait profiter de la situation en Ukraine pour proclamer son indépendance, avec le soutien de Moscou. Une sécession de la Republika Srpska pourrait mener à un nouveau conflit armé serbo-bosniaque, trente ans après le déclenchement du précédent. L’Union européenne vient d’ailleurs d’y quasi-doubler sa force de maintien de la paix, invoquant « la détérioration de la situation sécuritaire internationale ». Les tensions entre partis politiques bosniens au pouvoir semblent en effet à leur comble depuis plusieurs mois et l’État central est plus que jamais paralysé. Mais quels sont les fondements des craintes d’une nouvelle guerre dans les Balkans ?

Retour sur Dayton

Pour comprendre la situation actuelle en Bosnie-Herzégovine, il est inévitable de revenir aux accords de Dayton, qui ont mis fin à plus de trois années de guerre sanglante. Sur les décombres de cette ex-république yougoslave, ces accords ont créé, en novembre 1995, un État largement décentralisé, composé de deux entités, une « république » serbe et une « fédération » croato-bosniaque, elle-même divisée en une dizaine de « cantons ». Imposés par les États-Unis au terme d’une campagne de bombardements contre les forces serbes de Bosnie menée par l’OTAN, la première dans l’histoire de cette organisation, les accords ont été signés par les présidents de l’époque de Croatie, Franjo Tudjman, et de République fédérale de Yougoslavie[1], Slobodan Milošević, ainsi que du président de Bosnie-Herzégovine, Alija Izetbegović, censé représenter la communauté bosniaque de son pays.)

Aucun représentant des Serbes et des Croates locaux, comme Radovan Karadzić, déjà poursuivi par la justice internationale, n’a donc signé ces accords qui, en eux-mêmes, s’en tiennent à de grands principes et ne proposent aucun modèle étatique, institutionnel ou opérationnel à un pays dont l’intégrité territoriale et l’indépendance politique sont pourtant réaffirmées[2].

Ces accords étaient cependant dotés de plusieurs annexes, dont une Constitution. Celle-ci a déterminé les compétences des institutions centrales, dont les Affaires étrangères et la politique monétaire, mais a automatiquement attribué aux deux entités des domaines régaliens comme la Défense et la Justice. Elle a également créé un parlement de deux chambres, dont les représentants doivent appartenir aux trois principaux peuples de Bosnie, Bosniaques (musulmans), Serbes (orthodoxes) et Croates (catholiques), à un ratio d’un tiers à chacun. La constitution de Dayton a aussi institué une présidence tripartite, composée d’un Serbe, d’un Croate et d’un Bosniaque, un Conseil des ministres, dont deux tiers des membres doivent provenir de la « Fédération » et un tiers de la Republika Srpska (RS), et une Cour constitutionnelle de neuf membres, dont trois non-Bosniens, nommés par la Cour européenne des droits de l’homme[3].

Une autre annexe concernait la « mise en œuvre civile » des accords, en fait l’instauration d’un « Haut Représentant » et chargé de missions de facilitation, coordination, conseil et surveillance de la mise en œuvre de l’accord de paix. En outre, ce Haut Représentant, également représentant de l’Union européenne (UE), a été désigné comme « l’autorité finale » de l’interprétation des accords de Dayton[4]. Quelques semaines plus tard, une conférence internationale a approuvé la nomination d’un premier Haut Représentant, le Suédois Carl Bildt, et créé un Conseil de mise en œuvre de la paix, composé d’une quarantaine d’États et agences, et doté d’un « comité directeur » comprenant essentiellement des membres occidentaux, à l’exception du Japon, de la Turquie et de la Russie[5].

Les pouvoirs de Bonn du Haut Représentant

Un peu plus de deux ans plus tard, en décembre 1997, le Conseil de mise en œuvre de la paix a considérablement accru les compétences de son Haut Représentant, lui octroyant le pouvoir de décision dans les domaines législatifs, judiciaires et exécutifs, sans en référer aux institutions bosniennes. Ce qu’on appelle les « pouvoirs de Bonn » ont été utilisés à des centaines de reprises durant la décennie suivante, via l’imposition de lois et la destitution d’officiels, majoritairement serbes et parfois croates, dont des maires, des ministres et même un président de l’entité serbe, pourtant régulièrement élu au suffrage universel. Le motif invoqué était à chaque fois le même : l’obstruction des accords de Dayton imputée aux responsables sanctionnés. Ces dernières années, le Haut Représentant, en particulier l’Autrichien Valentin Inzko nommé à ce poste en 2009, a eu recours à ses pouvoirs avec davantage de retenue. Il a même été question de supprimer cette institution, afin d’affranchir la Bosnie-Herzégovine de toute tutelle extérieure et tenter de la faire ressembler à un « État normal ».

Cependant, quelques jours avant l’achèvement de son mandat en juillet 2021, Inzko a imposé des amendements au Code pénal bosnien, prévoyant des peines allant jusqu’à cinq ans de prison pour les personnes qui « approuvent publiquement, nient, minimisent grossièrement ou tentent de justifier le crime de génocide, le crime contre l’humanité et le crime de guerre »[6]. Une telle loi était discutée depuis des années au parlement, où elle rencontrait l’opposition farouche des députés serbes, qui nient le caractère génocidaire du massacre de Srebrenica, reconnu comme tel par le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) en 2004 lorsqu’il condamna le général serbe bosnien Radislav Krstić. D’autres dirigeants de la RS pendant la guerre ont été condamnés pour le même motif, en particulier son leader politique, Radovan Karadzić, et son chef militaire, Ratko Mladić.

Les cicatrices de Srebrenica toujours à vif

En Serbie et surtout en Bosnie, l’opinion serbe et ses dirigeants ne nient pas, pour la plupart, que plusieurs milliers de prisonniers bosniaques ont été sommairement exécutés en juillet 1995 après la capture de la ville de Srebrenica, bien qu’ils contestent parfois l’ampleur du massacre. Mais, selon eux, ce crime ne constitue pas un acte de génocide, car seuls des hommes en âge de combattre ont été exécutés, alors que femmes, enfants et vieillards ont été évacués. En outre, ils dénoncent l’impunité dont bénéficie la partie adverse, qui avait mené de multiples raids depuis son enclave, protégée par des Casques bleus, contre des villages serbes durant les trois années précédentes. Le chef militaire des Bosniaques de Srebrenica, Naser Orić, un ancien garde du corps de Milošević a été successivement acquitté de crimes de guerre par le TPIY et par un tribunal de Sarajevo.

La nouvelle loi sanctionnant le déni de génocide a donc provoqué un tollé parmi les Serbes bosniens, qui refusent l’étiquette infamante de « peuple génocidaire ». Leurs représentants, l’Alliance des sociaux-démocrates indépendants (SNSD) au pouvoir comme l’opposition, ont immédiatement décidé de boycotter les principales institutions centrales, en particulier le parlement et le conseil des ministres, plongeant le pays dans une profonde crise politique dont il ne semble pas près de sortir[7]. Apparemment, le seul à ne pas s’être associé au boycott est Milorad Dodik, l’inamovible patron du SNSD et également un des trois membres de la présidence bosnienne, aux côtés du Bosniaque Šefik Džaferović et du Croate Željko Komšić, où il joue de son droit de veto pour paralyser un peu plus le fonctionnement de l’État central.

Cependant, la crise autour du Haut Représentant avait déjà pris un tour international quelques semaines plus tôt, lors de la désignation du remplaçant d’Inzko, l’Allemand Christian Schmidt, qui n’a pas été approuvée par la Russie et n’a donc pas été confirmée par le Conseil de sécurité de l’ONU, comme cela était le cas jusqu’alors[8]. Les Serbes bosniens, qui demandent l’abolition de ce poste depuis de nombreuses années, ont naturellement emboîté le pas de Moscou en refusant de reconnaître le nouveau Représentant. Cela a également entraîné une intensification des relations entre l’entité serbe bosnienne et la Russie, notamment une rencontre en décembre 2021 entre Dodik et le président Poutine, au cours de laquelle des accords auraient été conclus, vraisemblablement à propos d’une extension du gazoduc Turkish Stream vers la Bosnie[9].

Détricotage de l’État central

Les craintes d’une sécession de la Republika Srpska ont été ravivées durant le même mois de décembre quand son parlement a voté une résolution demandant que l’entité reprenne ses compétences dans trois domaines-clés : la défense et la sécurité, la fiscalité et la justice[10], qui avaient été attribuées par défaut aux entités par les accords de Dayton. Cependant, des lois votées durant les années suivantes les avaient fait passer sous le contrôle de l’État central. Ainsi, les Forces armées de Bosnie-Herzégovine ont vu le jour en 2005, constituées à partir des trois armées qui s’étaient combattues durant la décennie précédente.

La majorité des parlementaires serbes souhaite donc maintenant s’en tenir strictement à ces accords et revenir sur les mesures visant à faire de la Bosnie un État tant soit peu centralisé, alors que les aspirations des Bosniaques sont exactement opposées. Il faut néanmoins préciser que, s’il demande la suppression des forces armées bosniennes – une « armée de l’OTAN » selon lui –, Milorad Dodik dit préférer une « démilitarisation totale » de la Bosnie-Herzégovine plutôt que la reconstitution d’une armée serbe bosnienne[11].

Un pas supplémentaire vers la séparation des organes judiciaires a été franchi le 10 février 2022, quand le parlement de la RS a adopté un projet de loi créant un Conseil supérieur de la magistrature et des poursuites, habilité à nommer des juges et procureurs, et prétendant annuler l’instance équivalente établie au niveau national en 2004. Cependant, le projet doit encore faire l’objet d’une « discussion publique » avant d’être réexaminé par le parlement, un processus qui pourrait prendre plusieurs mois[12]. En outre, une fois l’adoption définitive, un délai d’un an sera nécessaire avant que la loi soit mise en œuvre.

La main de Belgrade ?

Ce délai pourrait être interprété comme un « rétropédalage » de la part de Dodik. Il aurait pu réduire ce laps de temps à quelques semaines en invoquant l’urgence, ce qu’il avait annoncé, mais n’a pas fait. Ce revirement pourrait être dû à l’hostilité des partis d’opposition du parlement de la RS, serbes comme bosniaques, à ce projet[13]. Les sanctions imposées à l’homme fort de Banja Luka par les États-Unis au début janvier[14] et les menaces de sanctions brandies par l’UE[15] ont peut-être eu un effet. Mais il faudrait surtout y voir la main de Belgrade. Avec la Croatie, elle a été désignée « garante » de Dayton et de l’intégrité territoriale bosnienne et est déjà suffisamment embarrassée par la guerre en Ukraine pour être accusée par l’Occident de pousser Dodik à la surenchère.

L’invasion de l’Ukraine a effectivement plongé la Serbie dans une situation délicate. Alliée historique de la Russie, Belgrade est officiellement candidate à l’UE depuis 2012 et est sommée d’aligner dès maintenant sa politique étrangère sur celle de Bruxelles. Malgré un « soutien entier » à l’intégrité territoriale de l’Ukraine – un autre « pays frère », slave et ne reconnaissant pas le Kosovo – et un vote en faveur de la résolution « Agression de l’Ukraine » à l’Assemblée générale de l’ONU[16], la Serbie refuse, jusqu’à présent, de s’aligner sur les sanctions prises par l’UE contre la Russie[17] et serait, pour cette raison, elle-même menacée de sanctions ou au moins d’un blocage de son processus d’adhésion[18].

Dans le contexte de bipolarisation extrême des relations est-ouest, la position de Belgrade d’équidistance entre l’Union européenne – sa « priorité stratégique » – et la Russie – son principal soutien pour limiter la reconnaissance internationale du Kosovo – est de plus en plus intenable. Jeter de l’huile sur le feu qui couve en Bosnie serait à cet égard suicidaire. Aussi, le président de Serbie, Aleksandar Vučić, est en train de se distancer nettement des rodomontades de Dodik. Après l’avoir convaincu de soutenir la prolongation d’EUFOR-Althea, la mission armée de l’UE, il lui a intimé l’ordre de mettre fin au boycott des institutions bosniennes[19]. Il aurait même proposé à Richard Grenell, l’ancien envoyé de Trump pour les Balkans, de contribuer à le mettre à l’écart[20]. En panne de popularité en Republika Srpska, à l’inverse de Vučić, donné largement favori aux élections présidentielles du 3 avril 2022 en Serbie, Dodik ne semble pas en situation de mettre ses menaces à exécution. Des menaces auxquelles d’ailleurs plus grand-monde ne croit, plusieurs mesures allant dans le sens de la sécession, comme ses annonces de référendum pour l’indépendance de la RS, ne s’étant jamais matérialisées.

Le facteur croate

Bien que déjà complexe, l’équation bosnienne serait incomplète si l’on omettait le facteur croate. Se considérant comme les grands perdants de Dayton, les Croates de Bosnie-Herzégovine ont, après la guerre, connu une importante décroissance démographique, principalement en raison d’un exode vers la Croatie voisine. Ils ont surtout le sentiment d’être noyés dans une « Fédération » de plus en plus dominée par les Bosniaques. À cela s’ajoute la conviction que le représentant croate à la présidence, Željko Komšić, dirigeant d’un parti majoritairement bosniaque, est arrivé à ce poste grâce aux voix bosniaques, au détriment du candidat pour lequel a voté la majorité des Croates de la « Fédération ». Ceux-ci sont donc les premiers partisans d’une refonte des accords de Dayton et du code électoral qui en découle, afin que seuls des Croates puissent élire un représentant croate. Bien que la Cour européenne des droits de l’homme ait déjà jugé discriminatoire la méthode d’élection à la présidence découlant de la Constitution en raison de ses quotas ethniques[21], la revendication d’encore plus bétonner ce système est maintenant portée à l’UE comme à l’ONU par la Croatie elle-même[22].

Au-delà du mode d’élection de leur représentant à la présidence, les dirigeants croates réclament depuis de nombreuses années un changement encore plus radical de l’ingénierie mise en place à Dayton : la création d’une troisième entité à partir des cantons majoritairement croates de la « Fédération ». À l’instar de Dodik dans le camp serbe, les dirigeants croates ont déjà procédé à des annonces tonitruantes en ce sens, mais restées sans effet. La dernière en date, formulée le 19 février, fixe un ultimatum pour la réforme électorale demandée, faute de quoi les Croates seront appelés à boycotter les élections prévues en octobre 2022 et lanceront « toutes les procédures légales et mesures politiques » pour parvenir à l’autonomie des territoires bosniens où ils sont majoritaires. Cette déclaration a été saluée par Dodik qui, paradoxalement, semble davantage soutenu par Zagreb que par Belgrade, et est considéré comme un « partenaire croate en Bosnie » par le président de Croatie, Zoran Milanović[23].

Les aspirations autonomistes et centrifuges des dirigeants serbes et croates se rejoignent sur de nombreux plans et s’opposent frontalement à celles, centralisatrices et centripètes, de Bosniaques devenus démographiquement majoritaires après la guerre. Soutenus par les pays occidentaux, ces derniers n’ont jamais été visés par les ukases du Haut Représentant et peuvent compter sur la présence de juges européens à la Cour constitutionnelle pour faire pencher la balance en leur faveur. Mais le poids déterminant de ces institutions, échappant à tout contrôle local, est de plus en plus mal accepté par les deux autres communautés et contribue en définitive à aviver les tensions et perpétuer le blocage institutionnel du pays.

Renforcement des troupes européennes

Ces tensions restent néanmoins cantonnées au domaine politique. Si Dayton n’est pas parvenu à créer un État fonctionnel, sa grande réussite est d’avoir fait taire instantanément les armes. Depuis la fin de la guerre, pratiquement aucun incident interethnique violent n’a été enregistré en Bosnie, à la différence flagrante du Kosovo. La force de maintien de la paix d’après-guerre, au départ un contingent de 60 000 hommes de l’OTAN, a été transférée en 2004 à l’UE, sous le nom d’EUFOR Althea, tout en maintenant un étroit partenariat avec le quartier général de l’OTAN à Sarajevo. Progressivement réduite à 600 militaires, elle est cependant en train de connaître, pour la première fois, une nette augmentation de ses effectifs. Le déploiement de 500 soldats supplémentaires a en effet été annoncé le jour même du début de l’invasion russe en Ukraine. Ce renforcement a été probablement aussi inspiré de rapports alarmistes, notamment celui du Haut Représentant Schmidt à l’ONU[24], et d’articles de presse évoquant un « deuxième front » russe, après celui d’Ukraine[25]. À cet égard, il est intéressant de noter que, au cours de la session du Conseil de sécurité où Schmidt a présenté son rapport, la Russie a, à nouveau, dénoncé sa nomination comme Haut Représentant, mais n’a pas fait d’objection au renouvellement du mandat d’EUFOR Althea pour une année supplémentaire[26].

À court terme, le risque d’une nouvelle guerre en Bosnie-Herzégovine semble donc minime. Même si la Croatie se rallie à la rhétorique autonomiste des Croates bosniens, les provocations de Dodik semblent de plus en plus incommoder les dirigeants de Belgrade, et ce d’autant plus dans le contexte d’hyperpolarisation régnant en Europe. La suite de l’année 2022 risque pourtant d’être tumultueuse, avec des élections générales qui pourraient être marquées par le boycott d’importants partis. Une révision de Dayton et de sa constitution, qui permettrait de déterminer les contours précis d’un État viable et fonctionnel, est illusoire à brève échéance. En effet, cela demanderait non seulement le consensus des représentants des trois peuples bosniens, dont les revendications semblent irréconciliables, mais aussi celui des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, lui-même divisé.

Auteur

Chercheur au GRIP, Georges Berghezan a effectué de nombreux séjours dans les Balkans, et particulièrement pendant les guerres d’ex-Yougoslavie, qu’il couvrit comme reporter-photographe.

[1]  Dissoute en 2006, la RFY a donné naissance à deux États indépendants, la Serbie et le Monténégro

[2] Voir « Accord cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine », Digithèque MJP, Université de Perpignan.

[3] « Bosnie-Herzégovine, Constitution de 1995 », Digithèque MJP, Université de Perpignan.

[4] « Bosnie-Herzégovine, Annexe 10. Accord sur la mise en œuvre civile de l’Accord de paix », Digithèque MJP, Université de Perpignan.

[5] « Conclusions of the Peace Implementation Conference held at Lancaster House, London, on 8 and 9 December 1995 », Security Council, United Nations, S/1995/1029, 12 décembre 1995.

[6] AFP, « Le déni du génocide interdit en Bosnie, le chef des Serbes évoque la « dissolution » », LaLibre, 23 juillet 2021.

[7]  Danijel Kovacevic, « Bosnian Serbs to Boycott State Institutions over Genocide Denial Ban », Balkan Transitional Justice, BalkanInsight, 23 juillet 2021.

[8] Zeljko Trkanjec, « Russia says Bosnia’s new High Representative is illegitimate », Euractiv, 28 mai 2021 ; Le Figaro avec AFP. « Bosnie: la Russie «refuse catégoriquement» la nomination d’un Allemand comme Haut représentant international », Le Figaro, 29 juin 2021.

[9]  RFE/RL’s Balkan Service, « Bosnian Serb Leader Meets With Putin For Talks On Gas, Balkan Issues », RFE/RL, 2 décembre 2021 ; Zeljko Trkanjec, « Dodik ready to block BiH’s decision to join EU’s Russia sanctions », Euractiv, 1er mars 2022.

[10]  « Bosnia: Serbs vote to leave key institutions in secession move », DW, 11 décembre 2021 ; « The Republika Srpska National Assembly adopted conclusions on Formation of own army », Sarajevo Times, 11 décembre 2021.

[11]  Rémy Ourdan, « Milorad Dodik menace de « recréer une armée » serbe en Bosnie si le pays n’est pas ‘démilitarisé’ », Le Monde, 10 décembre 2021.

[12] Djordje Vujatovic, « Bosnian Serb MPs Vote to Form Parallel Legal Authority », Balkan Transitional Justice, BalkanInsight, 11 février 2022.

[13] AFP et Le Figaro, « Les Serbes de Bosnie lèvent le pied sur leurs menaces séparatistes », Le Figaro, 8 février 2021.

[14] « Treasury Sanctions Milorad Dodik and Associated Media Platform for Destabilizing and Corrupt Activity », Press Releases, U.S. Department of the Treasury, 5 janvier 2022.

[15] « Bosnia and Herzegovina: Statement by the Spokesperson on actions undermining the stability of the country », European External Action Service, 10 janvier 2022.

[16]  « Resolution ES-11/1 adopted », UN GA President, Twitter, 2 mars 2022.

[17]  Sasa Dragojlo, « Serbia Supports Ukraine’s Sovereignty But Opposes Sanctions on Russia, Vucic says », BalkanInsight, 25 février 2022.

[18]  « Can Serbia survive war in Ukraine? What the West is threatening us with? », B92, 2 mars 2022.

[19] « Dodik with Vucic: We support the Continuation of the EUFOR Mission in BiH », Sarajevo Times, 24 octobre 2021 ; « Vucic asks Republika Srpska to return to BiH institutions », Tanjug, 14 janvier 2022.

[20] « Serbian president Vucic is offering to help remove BiH Serb member Dodik », Euractiv, 8 décembre 2021.

[21]  Le Monde avec AFP et Reuters, « La Constitution bosniaque jugée discriminatoire par la Cour européenne des droits de l’homme », Le Monde, 22 décembre 2009.

[22] « Security Council Extends Mandate of European Union-Led Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina for One Year, Adopting Resolution 2604 (2021) », Meetings Coverage, Security Council, United Nations, SC/14685, 3 novembre 2021 ; Lidia Kurasinska, « As The World Watches Ukraine, Possibility Of Disintegration Looms In Bosnia », Forbes, 23 février 2022.

[23] « Milanović: Dodik je hrvatski partner u BiH », Radio Slobodna Evropa, 17 janvier 2022.

[24] « Bosnia is in danger of breaking up, warns top international official », The Guardian, 2 novembre 2021.

[25]  Harun Karčić, « Russia’s New Front In the Balkans Heats Up », The National Interest, 11 décembre 2021 ; Jean-Pierre Stroobants, « La Bosnie, un autre front préoccupant pour l’UE », Le Monde, 22 février 2022 ; Jean-Arnault Dérens, « « Si Poutine le veut, il peut ouvrir un second front en Bosnie-Herzégovine » », La Libre, 3 mars 2022.

[26] « Security Council Extends Mandate of European Union-Led Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina for One Year, Adopting Resolution 2604 (2021) », op. cit.

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Crédit photo : Photographe : Normand Pleau