Les opérations militaires en mer Rouge et contre les Houthis au Yémen : quel cadre juridique ?

Bien au-delà de son épicentre, la guerre de Gaza a suscité des ondes de choc diverses, s’étendant des frontières du Liban et de la Syrie jusqu’aux territoires de l’Irak, de l’Iran et même du Pakistan, en passant par une extension du conflit en mer Rouge et au Yémen. Dans ce dernier cas, le brasier a été allumé par les Houthis, un groupe qui administre une partie substantielle du territoire yéménite et qui est, selon plusieurs sources concordantes, soutenu par l’Iran. Comme on peut le constater sur la carte reproduite ici, le territoire contrôlé par les Houthis borde directement la mer Rouge, par laquelle transite une partie substantielle du trafic maritime mondial.

Source : Wikipedia : https://en.wikipedia.org/wiki/Timeline_of_the_Red_Sea_crisis

Ce qu’illustre aussi ce schéma, c’est que, depuis le mois de novembre dernier, les Houthis ont accompagné leurs tirs de missiles contre Israël d’attaques et d’arraisonnements de navires marchands supposés liés à l’État hébreu^[1]. Selon ses dirigeants —qui, au vu de l’ampleur des manifestations qui ont eu lieu à Sanaa et dans d’autres villes du Yémen, semblent largement soutenus par la population locale—, les actions en mer Rouge visent ainsi à mettre un terme aux opérations militaires criminelles menées dans la bande de Gaza. Comme on pouvait s’y attendre, bon nombre de pays touchés par ces graves perturbations du commerce maritime international n’ont pas tardé à réagir. Dès le mois de décembre, les États-Unis ont annoncé la constitution d’une coalition destinée à rétablir la sécurité dans la région, explicitement désignée comme « Operation Prosperity Guardian »^[2]. Cette opération ne s’est pas seulement traduite par des mesures visant à protéger les navires, y compris en abattant les missiles ou les drones utilisés par les Houthis. Dans le courant du mois de janvier 2024, elle a aussi consisté en des attaques, menées essentiellement par les forces armées étasuniennes et britanniques, contre les bases des Houthis situées en territoire yéménite^[3].

Des débats animés ont eu lieu à ce sujet au sein du Conseil de sécurité des Nations unies. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont prétendu agir en légitime défense pour riposter à des attaques armées menées par les Houthis alors que, à l’inverse, des États comme l’Iran et la Russie ont dénoncé les frappes menées sur le territoire du Yémen comme de graves violations du droit international^[4]. Le Conseil de sécurité a, dans ce contexte, adopté une résolution ambiguë, exigeant que les Houthis cessent leurs attaques, tout en « pren[ant] note […] du droit qu’ont les États membres, conformément au droit international, de défendre leurs navires contre les attaques »^[5]. Aucune indication ne permet cependant de préciser quelles sont les actions de défense qui resteraient « conformes au droit international » et, par conséquent, de préciser le cadre juridique qui leur est applicable. De son côté, la Belgique a prudemment accepté de participer à des opérations de sécurisation de la navigation maritime, mais sans s’engager dans des frappes militaires sur le territoire du Yémen^[6]. À l’heure où ces lignes sont écrites, l’Union européenne s’est elle aussi montrée réticente à s’engager dans une campagne de bombardements au Yémen^[7].

Cet Éclairage montre que cette prudence est juridiquement justifiée. Les opérations militaires contre les bases houthis apparaissent en effet a priori comme incompatibles avec la souveraineté du Yémen et n’ont pas été autorisées par le Conseil de sécurité. Au sens de l’article 51 de la Charte des Nations unies (ONU), la légitime défense peut par ailleurs difficilement être invoquée dans ces circonstances particulières. Fondamentalement, cet épisode pose une fois encore une question qui renvoie aux fondements même du droit international contemporain : la « légitime défense » doit-elle être comprise dans des limites strictement définies telles qu’elles ont été établies après la deuxième Guerre mondiale, ou peut-on la concevoir plus largement comme liée à un droit à l’auto-préservation qui s’émanciperait largement de toute contrainte juridique ?

1. Une mise en cause de la souveraineté du Yémen

En application de l’article 2 § 4 de la Charte, « les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies ». A contrario, des actions militaires réalisées avec le consentement des gouvernements concernés ne sont généralement pas considérées comme contraires à cette disposition^[8]. C’est pourquoi l’intervention menée depuis 2015 par l’Arabie saoudite et ses alliés au Yémen, menée à l’appel du président du Yémen, a été considérée comme justifiée dans son principe. Le rôle du Conseil de sécurité s’est à cet égard révélé déterminant. Alors que le président Hadi avait été renversé par les Houthis et avait dû fuir la capitale Sanaa, dont les Houthis étaient parallèlement parvenus à acquérir le contrôle, le Conseil a estimé que le premier restait le chef officiel de l’État et qu’il pouvait, par conséquent, valablement consentir à ce qu’une force étrangère pénètre en territoire yéménite^[9]. C’est d’ailleurs en mentionnant spécifiquement ce consentement que l’Arabie saoudite avait, dans une lettre envoyée aux Nations unies, justifié son action^[10].

Dans le cas des frappes des États-Unis et du Royaume-Uni, aucun consentement n’a pu être mentionné^[11]. Le gouvernement officiel du Yémen a certes condamné les actions des Houthis, mais a ajouté que la seule manière d’y mettre fin devait passer par la « restauration du pouvoir des institutions officielles » de ce pays^[12]. Politiquement, ce gouvernement ne souhaite pas être associé aux États-Unis et, indirectement, à son allié israélien. Juridiquement, il choisit dès lors de ne pas couvrir les frappes militaires occidentales au Yémen, ce qui implique que la souveraineté de ce dernier n’a pas été respectée par les membres de la coalition qui ont pénétré sur son territoire.

Cependant, ne pourrait-on pas considérer que ces frappes ne visent pas les autorités officielles du Yémen et que, dès lors, la souveraineté de cet État ne serait pas en jeu ? L’argument serait vain car toute atteinte à l’intégrité territoriale, c’est-à-dire tout franchissement non autorisé de la frontière nationale d’un État par des moyens militaires, est incompatible avec l’interdiction du recours à la force tel qu’énoncée dans la Charte de l’ONU^[13]. À moins, bien sûr, que ce franchissement ait été autorisé par le Conseil de sécurité…

2. L’absence d’autorisation du Conseil de sécurité

Rien n’empêcherait le Conseil de sécurité, constatant la menace contre la paix internationale suscitée par les actions des Houthis, d’autoriser un recours à la force sur le territoire du Yémen. Après tout, c’est le commerce international de manière générale, et plus spécialement les mouvements des navires battant pavillon de divers États, qui sont entravés en mer Rouge^[14]. Comme indiqué, une résolution a d’ailleurs été adoptée visant à combattre ces actions, dénoncées comme contraires au droit international. Cependant, cette résolution ne contient aucune autorisation d’employer la force, puisque le Conseil se contente de prendre note, en son paragraphe 3, « du droit qu’ont les États membres, conformément au droit international, de défendre leurs navires contre les attaques » ^[15].

Peut-on en déduire une sorte d’autorisation implicite d’intervenir militairement sur le territoire d’un État souverain sans son consentement ?

La pratique montre que, lorsqu’une telle autorisation est envisagée, elle est formulée de manière explicite, avec une mention expresse d’une menace contre la paix au sens du chapitre VII de la Charte (qui fonde un tel pouvoir exceptionnel du Conseil) et un objectif qui est clairement assigné et auquel sont subordonnées toutes les « mesures nécessaires » (c’est la formule systématiquement reprise) pour y parvenir^[16]. Rien de tel en l’occurrence, le Conseil rappelant au contraire « son attachement à la souveraineté́ et à l’intégrité territoriale des États côtiers de la mer Rouge, et soulignant de nouveau que les États de la région doivent jouer un rôle moteur, en étroite coopération avec les organisations régionales et sous-régionales, pour contribuer à la paix et à la sécurité́ »^[17]. Ces termes semblent difficilement compatibles avec une autorisation d’user de la force en l’absence de la coopération du Yémen lui-même.

Un examen des débats ayant précédé leur adoption confirme d’ailleurs qu’une telle autorisation a été explicitement rejetée par plusieurs États, dont la Russie qui, comme on le sait, dispose d’un droit de veto qui aurait pu être utilisé si un tel scénario avait été évoqué^[18]. Même un État comme la Suisse —que l’on ne peut certainement pas ranger dans le camp des opposants acharnés au monde occidental— s’est prononcé en ce sens : « Concernant le langage du paragraphe 3 de cette résolution, nous tenons à souligner que le droit mentionné dans cet article se limite stricto sensu aux mesures militaires destinées à intercepter des attaques contre des navires marchands et des navires de guerre pour protéger lesdits navires. »^[19]

En même temps, si le Conseil de sécurité n’autorise pas l’opération militaire menée sur le territoire du Yémen, il ne la condamne pas non plus. En en appelant sans plus de précision à une riposte qui se déroulerait « conformément au droit international », il laisse donc ouverte la possibilité d’invoquer un autre argument juridique. En ce sens, les États-Unis comme le Royaume-Uni, plutôt que de se référer à une autorisation contenue dans cette résolution, ont préféré y voir une consécration implicite d’un droit de légitime défense qu’ils ont officiellement invoqué.

3. Les limites de la légitime défense

En application de son article 51, la Charte ne porte pas atteinte au droit naturel de légitime défense « dans le cas où un membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée […] ». L’agression est par ailleurs définie comme « l’emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre État »^[20]. Dans son avis sur la construction du mur en territoire palestinien occupé, la Cour internationale de Justice (CIJ) a considéré sur cette base que « [l]’article 51 de la Charte reconnaît […] l’existence d’un droit naturel de légitime défense en cas d’agression armée par un État contre un autre État »^[21]. Ce faisant, elle rejetait l’argument israélien selon lequel la construction du mur (à l’instar d’autres mesures plus directement coercitives, comme les opérations militaires dans les territoires occupés) pouvait se justifier comme une action de légitime défense tendant à mettre fin à des activités menées par des groupes terroristes. Ces derniers ne peuvent, selon les textes tels qu’interprétés par une jurisprudence bien établie, déclencher un droit de légitime défense au sens de la Charte de l’ONU à moins, bien sûr, de démontrer que leurs activités soient attribuables à un État ou que ce dernier se soit engagé de manière substantielle dans ces activités^[22].

Les Houthis n’étant, comme on l’a vu, pas assimilables à des organes ou des institutions officielles du Yémen (et ces dernières ne les soutenant en aucune manière par ailleurs), on ne peut considérer que l’État yéménite est responsable d’un acte d’agression ouvrant la voie à la légitime défense au sens de la Charte. Ce que prescrit cette dernière, en semblable situation, c’est une coopération avec les autorités compétentes visant à lutter contre les groupes privés, spécialement lorsqu’ils sont qualifiés de « terroristes ». À ce stade, cette demande de coopération ne semble pourtant pas avoir été formulée par Washington ou par Londres, qui préfèrent affirmer, de manière très générale, un droit de « légitime défense » contre toute action militaire, quels qu’en soient les auteurs et quel que soit le statut du territoire à partir duquel opèrent ces derniers ^[23].

Cette conception n’a jamais été consacrée ni par la jurisprudence ni par la pratique coutumière. En 2005, la CIJ a même refusé de donner suite à l’argument de l’Ouganda, qui prétendait pouvoir intervenir sur le territoire de la République démocratique du Congo pour mettre fin à des activités terroristes menées contre lui à partir du territoire congolais. À cette occasion, marquée par les débats qui se déroulaient au sein des Nations unies à la suite des attaques du 11 septembre 2001, la Cour a plutôt affirmé que « [l]’article 51 de la Charte ne peut justifier l’emploi de la force en légitime défense que dans les limites qui y sont strictement définies. Il n’autorise pas, au-delà du cadre ainsi établi, l’emploi de la force par un État pour protéger des intérêts perçus comme relevant de la sécurité. D’autres moyens sont à la disposition de l’État concerné dont, en particulier, le recours au Conseil de sécurité »^[24]. Par ailleurs, comme le répètent très régulièrement les 120 États membres du « mouvement des non-alignés », confrontés à des revendications persistantes de certains pays occidentaux : « conformément à la pratique des Nations unies et au droit international tel qu’énoncé par la Cour internationale de Justice, l’article 51 de la Charte des Nations unies est restrictif et ne devrait pas être réécrit ou réinterprété »^[25].

Conclusion

Finalement, ce qui se joue dans la mer Rouge fait écho, dans le domaine politique comme dans le domaine juridique, à ce qui se passe à Gaza. D’un côté, on a une conception large qui, au nom de la défense de ses intérêts vitaux et de son auto-préservation, s’émancipe des conditions juridiques strictes qui ont été énoncées dans la Charte. De l’autre, une majorité d’États prescrivent le respect des formes et des procédures, perçues comme la seule garantie du maintien d’un régime juridique destiné à éviter les escalades militaires^[26].

Depuis une bonne vingtaine d’années, que ce soit en Afghanistan (2001), au Liban (2006), en Syrie (2015) ou en Palestine (2014 et 2023), mais aussi entre le Pakistan et l’Iran ou entre la Turquie et l’Irak, la première conception tend à s’imposer dans les faits, avec toutes les conséquences que l’on sait sur le plan non seulement de l’instabilité mais aussi —et surtout— sur celui des droits des populations locales qui restent les premières victimes de la guerre. En droit, cependant, les protestations répétées de la majorité des États ont, jusqu’ici, prévenu une remise en cause du régime existant. De ce point de vue, la réticence de la Belgique comme des autres États de l’Union européenne s’inscrit dans une logique légaliste plutôt cohérente. Après tout, c’est aussi en son nom qu’a été condamnée l’invasion de l’Ukraine par la Russie, elle aussi justifiée officiellement par une prétendue « légitime défense » …

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L’auteur

Olivier Corten est professeur de droit international public à l’Université libre de Bruxelles. Il est membre du Centre de droit international et compte parmi les chercheurs associés au GRIP[27]

Crédit photo: A missile being launched from a U.S. Navy vessel, prior to the 2024 Yemeni airstrikes. U.S. Navy photo, Public domain, via Wikimedia Commons

[1] Voir la liste des navires visés sur le lien Wikipedia, « Time line of the Red Sea Crisis », consulté le 13 février 2024.

[2] Voir notamment : « Mer Rouge : la France dans une coalition de 10 pays lancée par les États-Unis contre les attaques Houthis », Libération, 19 décembre 2023 ; SABBAGH Dan, « US announces naval coalition to defend Red Sea shipping from Houthis attacks », The Guardian, 19 décembre 2023 ; « La coalition en mer Rouge contre les Houthis compte désormais plus de 20 pays membres », France 24, 22 décembre 2023 ; GARAMON Jim, « Ryder Gives More Detail on How Operation Prosperity Guardian Will Work », Département d’État des État Unis, DOD News, 21 décembre 2023.

[3] Voir notamment : « US launches new airstrike on Houthis target in Yemen », BBC News, 11 janvier 2024 ; BALDOR Lolita C. et COPP Tara, « US, British militaries launch massive retaliatory strike against Iranian-backed Houthis in Yemen », Associated Press, 12 janvier 2024.

[4] Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU), Procès-verbal de la 9525^e séance, S/PV.9525, 3 janvier 2024 ; Procès-verbal de la 9527^e séance, S/PV.9527, 10 janvier 2024 ; Procès-verbal de la 9532^e séance, S/PV.9532, 12 janvier 2024. Voir également CSNU, Lettre datée du 12 janvier 2024, adressée au Président du Conseil de sécurité par la Représentante permanents du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord auprès de l’Organisation des Nations Unies, S/2024/55, 15 janvier 2024 ; Lettre datée du 12 janvier 2024, adressée au Président du Conseil de sécurité par la Représentante permanente des États-Unis auprès de l’Organisation des Nations Unies, S/2024/56, 15 janvier 2024 ; Lettre datée du 15 janvier 2024, adressée au Président du Conseil de sécurité par le représentant permanent de la République islamique d’Iran auprès de l’Organisation des Nations unies, S/2024/64, 15 janvier 2024.

[5] CSNU, Résolution 2722 (2024), 10 janvier 2024. La résolution a été adoptée par 11 voix pour, aucune contre et 4 abstentions.

[6] « Attaques en mer Rouge : la Belgique annonce sa participation à la mission européenne », La Libre, 19 janvier 2024.

[7] Conseil de l’Union européenne, « Yémen : déclaration du Haut Représentant, au nom de l’UE, saluant la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies qui condamne fermement les attaques perpétrées par les houthistes contre le transport maritime en mer Rouge », Communiqué de presse, 12 janvier 2024. Voir aussi REGNIER Philippe, « Union européenne : une mission en mer Rouge qui s’annonce délicate », Le Soir, 19 janvier 2024 ; JACQUÉ Philippe, « L’Union européenne s’accorde pour créer une mission de protection de la marine marchande en mer Rouge », Le Monde, 22 janvier 2024.

[8] CORTEN Olivier Corten, Le droit contre la guerre, 3^e édition, Paris, Pedone, 2020, Chapitre 5.

[9] CORTEN Olivier, « Intervention by Invitation: The Expanding Role of the Security Council » in PETERS Anne and MARXSEN Christian (eds.), Armed Intervention and Consent, Cambridge, Cambridge University Press, 2023, p. 101-178.

[10] Ibidem.

[11] CSNU, S/2024/56, op. cit.; S/2024/55, op. cit.. Voir aussi Government of the United Kingdom, « Summary of UK Government Legal Position : The legality of UK military action to target Houthi facilities in Yemen on 12 January 2024 », Policy paper, 12 janvier 2024.

[12] « Yemeni gov’t blames Houthis for ‘dragging country into confrontation’ », XinhuaNet, 12 janvier 2024.

[13] Assemblé générale des Nations unies (AGNU), Résolution 2625 (XX), 25 octobre 1970.

[14] Voir FINK Martin, « Protecting commercial shipping with strikes into Yemen: Do attacks against merchant shipping trigger the right of self-defence? », EJILTalk!, 22 janvier 2024.

[15] CSNU, Résolution 2722 (2024), op. cit., § 3.

[16] Voir, par exemple, les cas du Koweït (CSNU, Résolution 678 (1990), 23 novembre 1990), du Rwanda (CSNU, Résolution 929 (1994), 22 juin 1994), de Haïti (CSNU, Résolution 940 (1994), 31 juillet 1994), ou encore de la Libye (CSNU, Résolution 1973 (2011), 17 mars 2011). D’autres exemples sont repris in CORTEN Olivier, Le droit contre la guerre, op. cit., Chapitre 6.

[17] CSNU, Résolution 2722 (2024), op. cit., Préambule, dernier considérant.

[18] CSNU, S/PV.9527, op. cit., p. 2 ; S/PV.9532, op. cit., p. 3.

[19] CSNU, S/PV.9527, op. cit., p. 8.

[20] AGNU, Résolution 3314 (XXIX), 14 décembre 1974, art. 3.

[21] Cour internationale de Justice (CIJ), Conséquence juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, Avis consultatif, 9 juillet 2004, CIJ Recueil 2004, p. 194, § 139.

[22] AGNU, Résolution 3314 (XXIX), op. cit., art. 3 g).

[23] CSNU, S/2024/55, op. cit. ; S/2024/56, op. cit. Voir aussi KRASKA James, « Attacks on U.S. Warships Justify Self-Defense against Houthi Forces Ashore », Lawfare, 2 janvier 2024.

[24] CIJ, Affaire des activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda), Arrêt, 19 décembre 2005, CIJ Recueil 2005, p. 223-224, § 148.

[25] Mouvement des Non-Alignés (MNA), Ministerial Meeting of the Coordinating Bureau of the Non- Aligned Movement, Final Document, Baku, Azerbaïdjan, 5-6 Juillet 2023, NAM 2023/CoB/Doc.1, p. 24, § 42.2.

[26] Concernant la guerre à Gaza, voir la condamnation de l’action d’Israël comme une « agression » partagée par les 120 chefs d’État et de gouvernement dans la Déclaration de Kampala : MNA, Kampala Declaration of the 19th Summit of the Heads of State and Government of the Non-Aligned Movement, 19-20 janvier 2024, Kampala, Ouganda, p. 5, § 6.

Crédit photo : A missile being launched from a U.S. Navy vessel, prior to the 2024 Yemeni airstrikes. U.S. Navy photo, Public domain, via Wikimedia Commons