Résumé
Le coup d’État militaire d’août 2020 au Mali a mis en suspens plusieurs initiatives visant à lutter contre la prolifération des armes légères et de petit calibre (ALPC) dans le pays, notamment la révision en cours de la loi sur les armes de 2004. Face à la dégradation de la situation sécuritaire due aux activités des groupes armés, aux entreprises criminelles et aux violences interpersonnelles, les autorités de transition devraient à nouveau faire de la lutte contre la prolifération des ALPC une priorité. Les dirigeants de facto s’étant engagés dans une refonte radicale de l’architecture institutionnelle, ils pourraient saisir l’occasion de renforcer les outils de lutte contre la prolifération des ALPC sur le long terme.
Crédit photo : Par Magharebia — Mali begins Touareg dialogue
| بدء الحوار بين مالي والطوارق | Le Mali entame le dialogue avec les Touaregs,
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Introduction
Quelques jours après le coup d’État militaire d’août 2020, la police malienne a saisi au moins six fusils de type AK et leurs munitions à Bamako et Mopti, ainsi que six autres fusils d’assaut au poste frontière de Diallabougou, dans la province de Koulikouro[1]. Certes, ces saisies de « fourmis » semblent dérisoires par rapport aux énormes quantités d’armes illicites qui circulent au nord du Mali ou dans les pays voisins comme la Libye. Mais elles sont si fréquentes que le journal local qui rapporte les cas de Bamako/Mopti titrait : « Insécurité au Mali : les armes de guerre comme des cacahuètes ! »
En 2018, le Small Arms Survey estimait qu’environ 40 % des morts violentes au Mali étaient commises avec des armes à feu, tandis que le nombre de personnes blessées par ces armes pourrait être encore plus élevé.
La prolifération illicite des armes légères et de petit calibre (ALPC) aux mains des criminels, des groupes armés et des citoyens ordinaires est un problème de longue date au Mali, qui a des conséquences directes sur la violence armée. En 2018, le Small Arms Survey estimait qu’environ 40 % des morts violentes au Mali étaient commises avec des armes à feu, tandis que le nombre de personnes blessées par ces armes pourrait être encore plus élevé[2]. La prolifération de ces armes n’a pas cessé depuis le coup d’État. Au contraire, l’éviction du président Ibrahim Boubacar Keita a momentanément gelé les réformes susceptibles de faire progresser le contrôle de cette prolifération, notamment la révision de la loi de 2004 sur les armes.
La prolifération des ALPC au Mali a de multiples sources: trafic transfrontalier, fabrication artisanale non réglementée, pertes, vols et détournements des stocks de la police nationale ou de l’armée, ou encore conversion d’armes d’alarme. Mais les lacunes de la législation nationale et les faiblesses structurelles des institutions impliquées dans la prévention et la lutte contre le trafic ont également facilité ce phénomène. Ces faiblesses juridiques et institutionnelles sont devenues d’importants « angles morts » auxquels les autorités de transition doivent aujourd’hui s’attaquer afin de réussir à éradiquer, à long terme, la prolifération et la violence des ALPC.
I) La nécessité d’une révision accélérée du cadre juridique
En ce qui concerne le cadre juridique, le Mali ne part pas de zéro. La loi n° 04-050 de 2004 sur les armes et les munitions en République du Mali (ci-après dénommée « loi sur les armes ») réglemente la détention d’armes à feu par les civils et interdit strictement certaines catégories d’articles.
A) Relever les défis actuels de la prolifération
Toutefois, le cadre actuel n’est plus à la hauteur des défis que pose la prolifération des ALPC.
Premièrement, la loi de 2004 ne s’applique pas aux ALPC détenues par les forces armées et de sécurité, alors que ces armes de guerre finissent régulièrement illégalement entre les mains de civils[3]. Deuxièmement, la fabrication des armes à feu artisanales, qui sont fréquemment utilisées dans les vols à main armée et le banditisme, reste peu réglementée[4]. Troisièmement, la loi sur les armes n’aborde pas la question de la tenue de registres et de l’échange d’informations sur les stocks nationaux, qui a été identifiée comme un important facteur de détournement.
[La] révision sur la loi des armes […] a cependant été affectée par le coup d’État militaire et est resté en suspens depuis.
Pour faire face à ces problèmes, le gouvernement malien de l’époque, sous la présidence d’Ibrahim Boubacar Keita, a lancé une révision de la loi sur les armes. Un processus d’examen, principalement interministériel, a ainsi été lancé, et atteint un stade avancé au début de l’année 2020[5]. Le processus a cependant été affecté par le coup d’État militaire et est resté en suspens depuis.
Selon les dernières informations dont dispose l’auteur[6], la révision de la loi sur les armes prévoit des mesures claires pour combler les lacunes juridiques identifiées. Elle prévoit des contrôles stricts sur les ALPC destinées spécifiquement aux forces armées et de sécurité ; l’interdiction de la fabrication artisanale sans autorisation préalable ; des contrôles renforcés sur la demande de permis de port d’arme et l’établissement de registres centralisés sur les transferts d’ALPC destinés aux utilisateurs finaux tant civils qu’étatiques.
B) Réaffirmer l’unité du Mali
Après presque dix ans de troubles politiques et sécuritaires, l’État malien ré-affirmerait son rôle de garant de la sécurité publique en promulguant une nouvelle réglementation sur les flux d’armes sur son territoire. La réaffirmation de règles communes pour tous les civils maliens cherchant à acquérir une arme, comme stipulé dans la révision de la loi sur les armes, démontrerait l’engagement de l’État en faveur de l’égalité devant la loi et confirmerait son rejet des droits communautaires.
… la révision de la loi sur les armes enverra un signal fort à toutes les communautés touchées par la violence et le trafic des ALPC, indiquant que l’État n’a pas renoncé à les aider.
À cet égard, certains groupes de chasseurs ont fait pression pour obtenir la reconnaissance de leur relation particulière avec les armes, qui aurait pu justifier des règles différentes en matière d’acquisition, de possession et de port. Comme les affrontements communautaires se sont multipliés ces deux dernières années, y compris la participation présumée de groupes de chasseurs à la formation de milices d’autodéfense, toute concession de ce type aurait anéanti les fragiles espoirs de rétablir la confiance entre l’État et les différents segments ethniques de la population[7].
Contrairement à cette logique de division, la révision de la loi sur les armes enverra un signal fort à toutes les communautés touchées par la violence et le trafic des ALPC, indiquant que l’État n’a pas renoncé à les aider. D’ailleurs, la nouvelle législation sur les armes renforcera simultanément d’autres initiatives visant à améliorer la sécurité, tels que le Plan de sécurisation intégrée des régions du Centre (PSIRC) ; la Loi d’orientation et de programmation de la sécurité intérieure ; et les processus de Désarmement, démobilisation et réintégration (DDR). Tous ces instruments prennent en effet en compte les différents aspects de la prolifération des ALPC.
C) Il est temps d’accélérer le processus
Combler les lacunes actuelles de la politique en matière d’ALPC et réaffirmer l’unité nationale sont des motifs suffisants pour que les autorités de transition accélèrent le processus de révision et adoptent une nouvelle loi dès que possible
Combler les lacunes actuelles de la politique en matière d’ALPC et réaffirmer l’unité nationale sont des motifs suffisants pour que les autorités de transition accélèrent le processus de révision et adoptent une nouvelle loi dès que possible.
Cela se fait en deux étapes. Premièrement, le vice-président de la Transition doit prendre en charge le processus de révision conformément aux compétences de défense et de sécurité qu’il s’est octroyé par le biais de la Charte de la Transition[8]. En coopération avec les ministres et les institutions gouvernementales concernés, il doit achever la séquence intergouvernementale qui était sur le point de s’achever avant le coup d’État.
Deuxièmement, une fois que l’organe législatif appelé Conseil national de transition (CNT) sera devenu pleinement opérationnel, le projet de loi devrait être soumis à ses représentants dès que possible pour être examiné dans le cadre de plusieurs commissions spécialisées, avant d’être soumis au vote. Sans doute, la tâche principale du CNT concerne les réformes institutionnelles et la préparation des futures élections générales. Cependant, son mandat inclut clairement le rétablissement et l’amélioration de la sécurité sur l’ensemble du territoire que la prolifération des ALPC contribue à miner.
Ainsi, les représentants de la transition peuvent ajouter l’examen du projet de loi sur les armes à leur plan d’action en vue de mettre en œuvre la feuille de route de la transition.
II) Donner du pouvoir aux institutions entravées
Toutefois, l’adoption de la nouvelle loi ne permettra pas à elle seule de réaliser des progrès tangibles. En effet, elle devrait s’accompagner d’une réorganisation en profondeur qui renforce les capacités des institutions clés impliquées directement ou indirectement dans la lutte contre la prolifération des ALPC. Au-delà des acteurs habituels (forces de sécurité, justice, autorités coutumières…), deux institutions spécifiques devraient être visées : la Commission nationale de lutte contre la prolifération des armes légères (CNLPAL) et l’Inspection générale des armées et services (IGAS).
A) Renforcer les capacités interinstitutionnelles
La Commission nationale de lutte contre la prolifération des armes légères (CNLPAL) a été créée en 1996 et a pour mission d’assister le Président de la République dans l’élaboration, la mise en œuvre et la coordination de la politique nationale de lutte contre la prolifération des ALPC[9]. La Commission est un instrument précieux car elle rassemble une variété d’acteurs comme les agences de l’État, les ministères, les artisans, ainsi que la société civile (chasseurs, ONG, journalistes).
La Commission est un instrument précieux car elle rassemble une variété d’acteurs comme les agences de l’État, les ministères, les artisans, ainsi que la société civile (chasseurs, ONG, journalistes)
Le CNLPAL se consacre à de nombreuses activités pour prévenir et combattre la prolifération des ALPC, telles que la coordination et l’expertise en matière de révision juridique, la sensibilisation à la législation ou l’organisation d’ateliers de formation pour les services répressifs. Elle contribue également à l’élaboration de politiques, de stratégies et de plans d’action, et a coordonné le processus de révision de la loi sur les armes de 2004. Enfin, elle joue le rôle de point focal national pour la mise en œuvre des instruments internationaux sur les ALPC, tels que le programme d’action des Nations unies sur les ALPC et son Instrument International de Traçage.
Compte tenu de la nature de ses missions, le CNLPAL doit rapidement atteindre et mobiliser toute une série d’acteurs nationaux dispersés au sein des diverses autorités judiciaires, sécuritaires et politiques. Cela nécessite d’avoir une influence significative sur toutes ces instances, ce qui a justifié l’affiliation initiale de la Commission à la Présidence de la République.
Cependant, le CNLPAL a subi une réforme institutionnelle qui l’a amené à dépendre du ministère de la Sécurité et de la Protection civile plutôt que de la présidence[10]. Cette réforme a eu des effets négatifs sur la capacité de la Commission à remplir ses fonctions, car sa nouvelle autorité de contrôle n’exerce aucun pouvoir formel sur les autres ministères. Il est devenu encore plus difficile pour le CNLPAL d’entrer en contact avec l’Assemblée nationale (de l’époque)[11]. En résumé, depuis cette réforme, l’établissement d’une coopération ou la réalisation de projets avec d’autres institutions est devenu plus difficile ou beaucoup plus long[12].
Pour donner au CNLPAL une chance de relever les défis actuels liés aux ALPC, les autorités exécutives et législatives de transition devraient envisager sa réaffiliation à court terme (c’est-à-dire avant la fin des 18 mois de transition) sous la plus haute autorité exécutive constitutionnellement établie. Si le vice-président de la transition, le colonel Assimi Goïta, veut tenir sa promesse d’améliorer la sécurité dans l’ensemble du pays, il devrait également envisager de placer temporairement le CNLPAL sous son autorité, au moins jusqu’à la révision de la loi sur les armes de 2004. En effet, les agents du CNLPAL pourraient contribuer à accélérer la séquence intergouvernementale et à former les forces de l’ordre ainsi que les procureurs aux nouvelles dispositions.
B) Responsabilisation des forces armées : un problème urgent
La prolifération des ALPC au Mali comporte une dimension militaire qui nécessite de renforcer la responsabilité des forces armées. En effet, le détournement d’armes de guerre et de munitions des stocks militaires constitue l’une des principales sources du marché illicite des ALPC. Entre 60 et 80 % de toutes les armes circulant dans le Nord auraient été détournées des stocks nationaux[13].
En effet, le détournement d’armes de guerre et de munitions des stocks militaires constitue l’une des principales sources du marché illicite des ALPC. Entre 60 et 80 % de toutes les armes circulant dans le Nord auraient été détournées des stocks nationaux
Si les captures d’armes sur le champ de bataille représentent une part importante de ces stocks détournés, les mauvaises normes de sécurité, la corruption ainsi que les fuites délibérées d’armes vers des groupes armés alignés sur l’État alimentent également le détournement. Dans son dernier rapport, le groupe d’experts des Nations unies sur le Mali a souligné que les Forces armées maliennes (FAMa) fournissaient régulièrement un « soutien matériel » à des groupes armés et des milices pro-gouvernementales[14]. Une fois qu’elles ont disparu des stocks, ces armes peuvent être utilisées illégalement, faire l’objet d’un trafic ou être revendues à volonté, selon l’intérêt des groupes armés.
Ce détournement délibéré des stocks est facilité par la faiblesse des organismes de contrôle de l’armée. En théorie, l’IGAS est habilité à enquêter sur les cas présumés de détournement des stocks de l’armée dans le cadre de son mandat plus large de surveillance de l’utilisation, de la gestion financière et des opérations comptables relatives aux ressources du ministère des Forces armées[15]. Cependant, l’IGAS répond aux ordres du ministère des Forces armées, ce qui entrave sa capacité à mener des enquêtes contre l’avis de ce dernier[16]. En outre, le ministre des Forces armées est seul compétent pour décider si les rapports de l’IGAS justifient des sanctions. Si le détournement des stocks est organisé avec la complicité de fonctionnaires corrompus aux échelons supérieurs du ministère, il y a peu de chances pour que l’Inspection puisse l’arrêter.
Les insuffisances du contrôle en matière de gestion des stocks augmentent la probabilité de détournement par des individus aux dépens de l’institution militaire, qui peut alors être présentée à tort comme entièrement corrompue ou incapable. Comme dans le cas du CNLPAL, les autorités de la Transition devraient donc revoir l’affiliation de l’IGAS afin de la placer sous l’autorité directe de la Présidence de la République, et de personne d’autre. Cela permettrait aux inspecteurs d’enquêter sur les cas suspects de vol, de pillage ou de pertes dans les stocks nationaux, à la demande du Président ou de leur propre initiative. En outre, cela ouvrirait la voie à une coopération renforcée avec le Bureau du vérificateur général (BVG), dirigé par des civils, qui est également compétent pour contrôler les dépenses de tout organisme civil ou militaire[17].
Conclusion
Dans son discours du 22 septembre à la nation pour le 60e anniversaire de l’indépendance, le vice-président de la Transition, le colonel Assimi Goïta, a reconnu que « En 2020 encore, l’insécurité prévaut sur une large partie du territoire national »[18]. S’il évoquait principalement les « guerres asymétriques » contre les groupes terroristes et sécessionnistes, il ne fait guère de doute que son cheminement le confrontera rapidement à un problème tout aussi pressant, la prolifération des ALPC et la violence.
Pour cela, il est nécessaire de consacrer beaucoup de temps et de ressources aux questions de sécurité dans une transition politiquement centrée, et de convaincre toutes les institutions de la Transition que la prolifération des ALPC est tout aussi importante que la refonte de l’architecture de l’État.
Grâce à la révision de la loi sur les armes et à d’autres réformes institutionnelles, les dirigeants maliens ont justement l’occasion de renforcer les capacités et le cadre juridique de leur pays pour relever un tel défi. Pour cela, il est nécessaire de consacrer beaucoup de temps et de ressources aux questions de sécurité dans une transition politiquement centrée, et de convaincre toutes les institutions de la Transition que la prolifération des ALPC est tout aussi importante que la refonte de l’architecture de l’État.
L’auteur
Léo Géhin est chercheur au GRIP dans le domaine des Transferts d’armes & prolifération des armes légères et de petit calibre (ALPC). Ses travaux de recherche portent principalement sur la prévention et la lutte contre la prolifération des ALPC en Afrique de l’Ouest, ainsi que sur la réglementation des transferts d’armes conventionnelles.
[1]. Mariam Sissoko, « L’insécurité au Mali : les armes de guerre comme des cacahuètes ! », Le Sursaut, 7 septembre 2020 ; Mamadou Makadjy, « Trafic illégal d’armes au Mali : Saisie de six armes PM dans les cars Diarra Transport et Air Faso au poste de Diallabougou », Nouvel Horizon, 1er septembre 2020.
[2]. Small Arms Survey, Global Violent Deaths Database, consulté le 22 novembre 2020.
[3]. Ce paragraphe est basé, sauf indication contraire, sur un exposé écrit donné par Ousmane Kornio, consultant senior sur la sécurité et le développement, août 2020.
[4]. Voir les causes de la prolifération identifiées par le CNLPAL, plan d’action national de lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre, non daté, p. 8-9.
[5]. Le gouvernement peut prendre l’initiative de projets de loi et les soumettre au vote du corps législatif. Voir République du Mali, « Assemblée nationale », consulté le 26 octobre 2020.
[6]. Exposé écrit délivré par Ousmane Kornio à l’auteur, op. cit.
[7]. « Mali bans hunting society after attack kills 130 Fulani », BBC News, 24 mars.
[8]. Georges Ibrahim Tounkara, « Mali : Que prévoit la Charte de Transition », Deutsche Welle, 2 octobre 2020.
[9]. CNLPAL, Plan d’action national de lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre au Mali 2014-2018, non daté, p. 5.
[10]. Boubacar Païto, « La secrétaire permanente de lutte contre la prolifération des armes légères et de petits calibres, le colonel-major Nema Sagara : « Notre approche est essentiellement basée sur l’interaction directe avec les populations » », Aujourd’hui Mali, 5 octobre 2019.
[11]. Communication des membres de la CNLPAL, février 2020.
[12]. Ces obstructions sont partiellement compensées par les connexions personnelles des membres du Sécretariat permanent de la CNLPAL avec leurs homologues dispersés dans d’autres ministères.
[13]. Conflict Armament Research, « Investigating Cross-Border Weapon Transfers in the Sahel », novembre 2016.
[14]. Groupe d’experts des Nations unies sur le Mali, Rapport Final du Groupe d’experts des Nations unies créé en application de la résolution 2374(2017) du Conseil de sécurité sur le Mali, 7 août 2020, p. 19.
[15]. Échange d’e-mails avec un commandant des FAMa, 22 novembre 2020 ; Sean Smith, « Développer l’intégrité dans le secteur de la sécurité et de la défense au Mali », Transparency International, Defence and Security’s report, octobre 2019, p. 16.
[16]. Niagalé Bagayoko, « Le processus de réforme du secteur de la sécurité au Mali », Centre Francopaix en résolution des conflits et missions de paix de l’UQAM, février 2018, p. 56.
[17]. Loi n° 2012-009 du 8 février 2012 abrogeant et remplaçant la loi n° 03-30 du 25 août 2003 instituant le vérificateur général.
[18]. Nadia Chahed, « Mali : Assimi Goïta promet de vaincre le terrorisme et de consacrer la réconciliation nationale », Anadolou Agency, 22 septembre 2020.