Transparence et désarmement nucléaire

Selon le Stockholm International Peace Research Institute, en 2019, le monde compterait 13 865 têtes nucléaires. Ce chiffre reste une estimation. Si l’état des arsenaux nucléaires des États-Unis et de la Russie est connu en raison des échanges de données dans le cadre du traité New Start, on ne sait pas le nombre exact d’armes atomiques possédées par les sept autres puissances nucléaires (Royaume-Uni, France, Chine, Israël, Inde, Pakistan, Corée du Nord). La comptabilité de ces armes manque de transparence, ce qui n’est pas sans incidence en matière de désarmement nucléaire. Comment avoir la certitude d’arriver un jour à « zéro » bombe atomique si le chiffrage réalisé en amont est faux ? La transparence (sur la taille des arsenaux, la politique de dissuasion…) est pourtant une donnée essentielle qui, une fois installée, entraîne la confiance entre les parties et permet alors d’envisager des mesures de désarmement spécifiques. Depuis 2010 et la huitième conférence d’examen (RevCom) du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), la transparence est une donnée qui est de plus en plus présente dans les demandes des États et de la société civile ; mais ces requêtes ne donnent lieu qu’à des réponses trop vagues.

Crédit photo : ONU / Antoine Tardy, Segment de haut niveau de la Conférence du désarmement dans la Salle du Conseil du Palais des Nations à Genève - 25 février 2019

Transparence et Traité de non-prolifération

La transparence dans le domaine du contrôle des armements sous-entend la mise en œuvre de deux autres principes : la vérification et l’irréversibilité. Ces mesures vont de pair et s’alimentent mutuellement pour augmenter la confiance entre les parties. Comme l’a souligné le Japon à la RevCom de 2015, « le principe de transparence, ainsi que les deux autres principes de vérifiabilité et d’irréversibilité, doivent être appliqués au processus de désarmement nucléaire. Si le nombre d’armes nucléaires existantes n’est pas connu, les négociations concernant la réduction des armes nucléaires ne sont pas possibles. En outre, sans transparence, le désarmement nucléaire ne peut pas être vérifié, et les États n’auraient pas la certitude absolue que les mesures de désarmement nucléaire ont été prises de manière irréversible[1] ».

Ces principes assurent ainsi la mise en œuvre de la non-prolifération et du désarmement nucléaire, tout comme du droit à l’usage pacifique de l’énergie nucléaire.

Si le terme « transparence » est absent du texte du TNP, il peut être inséré dans l’alinéa 10 de son préambule (« désireux de promouvoir la détente internationale et le renforcement de la confiance entre États »). Il ressort plus clairement dans le document final des conférences d’examen de 2000 et de 2010 comme une mesure essentielle pour faire avancer les buts du TNP. En effet, en 2000, à la sixième conférence d’examen, les membres du TNP conviennent de treize étapes concrètes dans lesquelles cette transparence est suscitée via les principes de l’irréversibilité et de la vérification, notamment dans les étapes n° 5 (« le principe de l’irréversibilité du désarmement nucléaire et des mesures de contrôle et de réduction des armes nucléaires et autres armes connexes ») et n° 13 (« promouvoir le développement des capacités de vérification qui seront nécessaires pour s’assurer que les accords de désarmement nucléaire visant à créer un monde exempt d’armes nucléaires sont respectés »). On retrouve cette demande de manière directe dans l’étape n° 9 exigeant le « renforcement de la transparence de la part des États dotés d’armes nucléaires pour ce qui est des capacités en matière d’armes nucléaires et de l’application des accords, conformément à l’article VI, et en tant que mesure volontaire de renforcement de la confiance visant à faire progresser le désarmement nucléaire ». L’étape n° 12 va également dans ce sens en prônant « l’établissement par tous les États parties, […] de rapports réguliers sur la mise en œuvre de l’article VI ».

Dans le document final de 2010, la notion de transparence est renforcée dans la mesure n° 2 qui mentionne que « tous les États parties s’engagent à appliquer les principes de l’irréversibilité, de vérifiabilité et de transparence s’agissant de l’exécution de leurs obligations contractées en vertu du Traité ». Cette requête est réaffirmée (mesure 5-G) spécifiquement pour les États dotés d’armes atomiques qui sont appelés à « améliorer encore la transparence et renforcer la confiance mutuelle ». En outre, la présentation par chaque État d’un rapport national[2] (déjà demandée en 2000) sur les trois piliers du TNP est réaffirmée via la mesure n° 20 (effective dès 2014). Le but est de permettre de disposer de plus de données et donc d’améliorer la transparence.

Mesures de transparence et rapport national

La publication d’un rapport national, tant par les États dotés que non dotés d’armes nucléaires, est une avancée majeure en termes de transparence. Cette avancée est soulignée par la coalition d’États regroupés dans la Non-Proliferation and Disarmament Initiative[3] (NPDI), pour qui « une plus grande transparence renforce la confiance au niveaux régional et international. Elle contribue à établir un terrain commun pour le dialogue et la négociation[4] ».

Pour les États non dotés, qu’ils soient membres ou non d’une alliance militaire participant à la mise en œuvre d’un arsenal nucléaire et qui ont renoncé volontairement à posséder leur propre arsenal nucléaire, cette transparence renvoie aux actions réalisées en matière de non-prolifération. L’Afrique du Sud[5], la seule ex-puissance nucléaire, et l’Allemagne[6] mentionnent, par exemple, leur appartenance et leur soutien aux différents traités (Traité d’interdiction complète des essais nucléaires, Traité interdisant la production de matières fissiles) comme les actions réalisées pour leur universalité.

Pour les États dotés, cette transparence est généralement associée au nombre des têtes nucléaires. Ce degré de transparence n’existe cependant que dans le cadre des traités de désarmement bilatéral américano-russe (comme le Traité New Start). Le Royaume-Uni a annoncé dans son rapport national de 2014[7] qu’il disposera de 120 ogives nucléaires opérationnelles au maximum d’ici 2025. Une mesure réalisée selon son rapport national[8] présenté en 2019 à la troisième PrepCom du TNP. Cet effort envers la transparence mérite d’être salué, mais on peut regretter, d’une part, qu’il ne soit pas question d’un chiffrage exact (« au maximum de 120 ») et, d’autre part, que cette déclaration ne fasse l’objet d’aucune vérification internationale. La Chine quant à elle ne fait preuve d’aucune transparence sur la composition de son arsenal à travers son rapport national[9] ; seuls ses défilés militaires assurent à la communauté internationale une apparente augmentation de ses capacités.

La Belgique, la transparence et son rapport national

État non doté d’armes nucléaires, la Belgique a toujours été en faveur « d’un mécanisme d’échange d’informations permettant aux EDAN de tenir la communauté internationale au courant des efforts et des progrès réalisés », comme l’a déclaré son Ambassadeur à la conférence d’examen de 2000. On peut en effet relever que cet État a fait preuve d’une volonté de transparence en rendant volontairement dès 2003 un rapport[10] sur la mise en œuvre des treize étapes décidées dans le document final de 2000. Rapport qui est sensiblement similaire à celui qui a été rendu en 2015[11].

Certes ce rapport comporte des éléments nationaux nouveaux comme ceux liés à des appuis financiers (pour renforcer les mécanismes de vérification renforcés de l’AIEA en Iran, par exemple), à son action directe contre la non-prolifération (transfert de plutonium et d’uranium hautement enrichi vers les États-Unis) et à sa politique de soutien au désarmement à travers les institutions onusiennes et vote de résolutions.

Toutefois ce rapport est aussi supposé apporter une plus grande transparence sur les activités d’un État appartenant à une organisation militaire qui applique une politique de défense reposant sur des armes nucléaires. On parle ici de l’OTAN, dont la Belgique est membre, le pays accueillant même le quartier général de la seule alliance militaire organisant une forme de dissémination nucléaire entre certains de ses membres. Si le rapport belge mentionne que le pays a « réussi à réduire le rôle, le nombre et le niveau de disponibilité opérationnelle des systèmes d’armes nucléaires dans la posture de défense de l’OTAN », les formulations restent vagues pendant que les actes concrets en faveur du désarmement sont tout simplement absents. Or, l’objectif de ces rapports nationaux annuel est précisément de faire avancer le désarmement nucléaire. C’est une tâche globale (pour les États dotés et non dotés) et une responsabilité collective comme le soulignent l’alinéa 8[12] et l’article 6 du TNP. De plus, en principe, la Belgique, en accord avec la déclaration[13] faite par l’Union européenne en 2019 lors de la troisième PrepCom, encourage « tous les États » à mener des « initiatives qui peuvent contribuer […] au renforcement de la confiance, à la transparence ». La réalité du rapport national belge montre malheureusement que les initiatives (donc des pas nouveaux) souhaitées dans cette déclaration — diplomatiquement positive — restent donc absentes.

La France, la transparence et son rapport national

La France a rendu son premier rapport national en 2014[14], un document actualisé par la suite pour la RevCom de 2015[15]. Il mentionne les mesures unilatérales de désarmement réalisées depuis 1992 (comme la suppression des missiles tactiques Hadès, Pluton). Pour attester de la réalité de ces actes, il mentionne les différentes visites de sites nucléaires qui ont été réalisées. Il s’agit par exemple de la visite de l’ancien centre d’essais nucléaires du Pacifique (1997), des installations (en 2008 et en 2009) de production de matières fissiles de Pierrelatte et de Marcoule en cours de démantèlement et d’anciennes bases (plateau d’Albion, base aérienne de Luxeuil en 2015) nucléaires. Ces informations compilées dans le rapport sont utiles, mais elles ne sont pas nouvelles. Elles étaient en effet amplement connues à travers les interventions diplomatiques réalisées lors des réunions du TNP de ces vingt dernières années.

Le rapport français mentionne que des efforts de transparence sur ses forces ont été réalisés à travers les discours présidentiels sur la dissuasion nucléaire. Le président Mitterrand[16] fut le premier à révéler des détails et des chiffres sur cet arsenal (« Nous disposons aujourd’hui d’environ 500 têtes nucléaires »). Cette formulation vague un est élément essentiel qui montre comment cette comptabilité approximative, qui s’est poursuivie avec les présidents Sarkozy et Hollande, pose désormais un vrai problème de confiance.

Dans le rapport national de 2014, il est mentionné que « la France possède moins de 300 têtes nucléaires » ; un chiffre encore une fois imprécis qui correspond à celui déjà donné en 2008 par le président Sarkozy : « une fois la diminution d’un tiers de sa composante aéroportée réalisée son arsenal comprendra moins de 300 têtes nucléaires [17]». Cette diminution a été effective en 2013. Cependant en 2015, le président Hollande a annoncé que le volume du stock d’armes « c’est-à-dire 300 […] correspond à l’évaluation que nous faisons du contexte stratégique[18] ». Les mots ont toute leur importance, encore plus quand ils doivent affirmer une volonté de transparence. Doit-on conclure qu’entre 2013 et 2015 la France a augmenté le niveau de son arsenal d’un maximum de 299 armes (Sarkozy) à 300 (Hollande) ?

En 2019, lors de la troisième PrepCom du TNP, l’ambassadeur Yann Hwang, représentant permanent de la France à la Conférence du désarmement, indiquait que la composition de l’arsenal français atteignait « un plafond de 300 armes en tout » ; une expression qui fut renforcée quelques jours plus tard (22 mai) en mentionnant que l’arsenal français ne dépassait pas « 300 armes nucléaires ». Dans les deux cas, on annonce que cet arsenal peut-être de 300 ou de moins ; ce qui est n’est pas exactement la même chose que d’affirmer se situer « en dessous de 300 ». Cette imprécision est peu compatible avec la notion de transparence.

Ce flou peut poser un problème de confiance. Imaginons la Corée du Nord annoncer avoir moins de vingt armes nucléaires, puis un plafond de vingt armes nucléaires. Quelle serait la réaction de la communauté internationale le jour où un processus de démantèlement nord-coréen sera mis en place : rechercher 19 ou 20 armes ?

Renforcer la transparence en vue de la Conférence de révision de 2020

Il importe que les États poursuivent leurs actions de transparence à travers la publication de leur rapport national comme souhaité dans le document final de 2010. Il est cependant tout aussi crucial que cette transparence devienne réelle et qu’elle s’inscrive dans l’optique du désarmement nucléaire.

La lecture du rapport national de la Belgique, comme celui de la France, confirme des informations publiées et connues depuis de nombreuses années. Ainsi, nous avons finalement des documents qui sont présentés comme un acte positif pour renforcer la transparence, mais qui en réalité n’apportent pas d’informations nouvelles. Cette « transparence » de façade sert en fait de cache-misère à l’absence de réalisations concrètes en matière de désarmement nucléaire.

Certes, les États dotés ou non dotés (et membres d’une alliance militaire nucléaire) ne peuvent sans doute pas apporter de nouveaux éléments sur leur politique de désarmement à chaque réunion annuelle. Il reste que ces États ont des obligations de faire progresser ce désarmement. Cet engagement peut aussi passer par une série de mesures de transparence qui n’affectent pas la sécurité nationale, mais qui sont susceptibles de renforcer la confiance et donc de favoriser des mesures de désarmement.

Pour la France, cela pourrait prendre la forme de la publication du chiffre exacte de son arsenal nucléaire en 2010 et 2015 (permettant de montrer la diminution de celui-ci) ainsi que de ses stocks de matières fissiles. Pour la Belgique, cela impliquerait, comme le demandait la Coalition pour un nouvel agenda[19], de faire connaître les mesures prises ou à réaliser pour réduire ou éliminer le rôle des armes nucléaires dans les doctrines de sécurité collective. Il s’agirait donc d’aborder la question du stationnement des armes nucléaires américaines sur son territoire. La levée de ce tabou ne remettrait pas en cause la sécurité du pays, ni celle de l’OTAN, mais ferait sauter un verrou dans le dialogue OTAN–Russie. Ce serait enfin une véritable mesure positive pour un État non doté. Des actes similaires pourraient être posés soit par les autres membres du P5, soit par les États membres de l’OTAN.

L’auteur

Jean-Marie Collin est consultant indépendant sur les questions de défense et de sécurité internationale, avec une expertise particulière dans les domaines de la dissuasion nucléaire, du désarmement, de la maîtrise des armements et de la non-prolifération nucléaire. Il est chercheur associé auprès du GRIP, membre du comité d’animation et porte-parole de ICAN France et vice-président de Initiatives pour le désarmement nucléaire. « L'illusion nucléaire : La face cachée de la bombe atomique » (édition ELCM, mai 2018) est son dernier ouvrage co-écrit avec Paul Quilès et Michel Drain.


[1].   Intervention de l’ambassadeur Toshio Sano, 1er mai 2015.

[2].   Ce rapport fait l’objet d’une actualisation périodique avant chaque RevCom.

[3].   Groupe composé des États suivants : Australie, Canada, Chili, Allemagne, Japon, Mexique, Hollande, Nigéria, Philippines, Pologne, Turquie et Émirats arabes unis.

[4].   NPDI, « Enhancing national reporting as a key transparency and confidence building measure », working paper n° 24, 18 avril 2019.

[5].   Rapport national présenté en application de la mesure n° 20, NPT/CONF.2015/44, 7 mai 2015.

[6].   Rapport national présenté en application de la mesure n° 20, NPT/CONF.2015/PC.III/2, 14 mars 2014.

[7].   Rapport national présenté en application des mesures 5, 20 et 21, NPT/CONF.2015/PC.III/15, 30 avril 2014.

[8].   Rapport national présenté en application des mesures 5, 20 et 21, NPT/CONF.2020/PC.III/7, 25 avril 2019.

[9].   Rapport national présenté en application des mesures 5, 20 et 21, NPT/CONF.2020/PC.III/8, 29 avril 2019.

[10].  Rapport national présenté par la Belgique, NPT/CONF.2005/PC.II/37, 6 mai 2003.

[11].  Rapport présenté par la Belgique, NPT/CONF.2015/39, 13 janvier 2015.

[12].  « Déclarant leur intention de parvenir au plus tôt à la cessation de la course aux armements nucléaires et de prendre des mesures efficaces dans la voie du désarmement nucléaire ».

[13].  Intervention de Jacek Bylica au nom de l’Union européenne, PrepCom 2019, 29 avril 2019.

[14].  Rapport national présenté en application des mesures 5, 20 et 21, NPT/CONF.2015/PC.III/14, 29 avril 2014.

[15].  Rapport national présenté en application des mesures 5, 20 et 21, NPT/CONF.2015/10, 12 mars 2015.

[16].  Président F. Mitterrand, intervention télévisée sur la politique de défense de la France et la dissuasion nucléaire, Paris, 5 mai 1994.

[17].  Président N. Sarkozy, discours de Cherbourg, 21 mars 2008.

[18].  Président F. Hollande, discours de Istres, 19 février 2015.

[19].  Document de travail n° 26 de la New Agenda Coalition, Appliquer le principe de la transparence en matière de désarmement nucléaire, NPT/CONF.2015/PC.II/WP.26, 15 avril 2013.