2. LE PROBLEME DE LA COHERENCE : LE CAS RWANDAIS

Le problème de la cohérence n’est pas une projection théorique ou académique. Ses répercussions sur la politique étrangère sont très concrètes, et, dans certains cas, risquent de rendre vaine l'influence que l’Europe tente d’exercer par son poids économique et sa généreuse politique de coopération. Prenons un exemple : le Rwanda.

Ce pays, inséré dans un contexte de forte instabilité politique, se trouve être à l’origine de la crise qui, depuis une décennie, traverse toute la région des Grands Lacs. Kigali est une capitale clé de la sous-région, une capitale vis-à-vis de laquelle l’Union européenne devrait être en mesure d’exercer une certaine influence, si l’on considère qu’elle est son premier bailleur de fond. Dès lors, il devient intéressant de voir comment cette influence se matérialise et comment le principe de la conditionnalité de l’aide se concrétise pour promouvoir la paix dans les Grands Lacs.

Pour s’en rendre compte, il faut remonter à l’été 2003, lorsque l’UE a envoyé une mission d’observation électorale au Rwanda pour y suivre les consultations présidentielles et législatives (7) . Au sein des institutions européennes, la gestion des missions d’observation électorale revient à la Commission et à sa politique de coopération au développement. Mais si cette activité est encadrée par les programmes de coopération, il n’en demeure pas moins que toute position à adopter vis-à-vis d’un nouveau gouvernement fraîchement élu tient du domaine classique de la diplomatie, donc de la PESC.

Or, que s’est-il passé lors de la dernière mission européenne au Rwanda ? Les (trop) nombreux acteurs de la politique extérieure européenne ont adopté en même temps, et en contradiction l’un avec les autres, toute la panoplie des positions possibles suite à une élection présidentielle. Commençons par le début. La mission d’observation de l’UE avait conclu que si le processus démocratique dans le pays avait franchit des pas importants, il fallait néanmoins signaler de nombreuses fraudes et d’autres problèmes sérieux (8). Quelques jours plus tard, Javier Solana, responsable pour la PESC, faisait des déclarations allant dans un tout autre sens : « le Rwanda a besoin de la détermination, du courage et de la sagesse de Kagame pour faire face aux nombreux défis auquel le pays est toujours confronté », disait-il (9). Trois jours plus tard, la Présidence du Conseil (à l’époque l’Italie), notait « avec préoccupation les difficultés rencontrées par les partis politiques affichant leur opposition au pouvoir », et s’inquiétait « des incidents, des actes d’harcèlements, des disparitions et des intimidations des membres de l’opposition » (10).

Pour compléter la valse de positions européennes sur les élections rwandaises, citons l’intervention de la Belgique, qui représentait en ce moment le Conseil de l’UE au Rwanda, l’Italie n’ayant pas d’ambassades dans ce pays : lors d’un passage de deux jours à Kigali, le ministre belge Louis Michel a désavoué le travail des observateurs (qui étaient restés dans le pays plus de trois mois) en félicitant de tout cœur Kagame, fraîchement réélu. Enfin, pour conclure, on pourrait ajouter à ce tableau les politiques bilatérales de la France et du Royaume-Uni, diamétralement opposées : la première très critique du pouvoir de Kigali, la deuxième le soutenant avec enthousiasme.

Face à un éventail de réactions tellement contradictoires vis-à-vis d’un pays aussi important pour la stabilité régionale, des questions se posent. Les différents acteurs de la politique étrangère européenne ont réagi en effet dans tous les sens, à 360 degrés. Si Kagame s’était inquiété de certaines positions nuancées adoptées par l’Union à l’égard de son élection, il a été au contraire rassuré par d’autres prises de positions émanant de la même organisation. Quelle stratégie l’UE sera-t-elle en mesure d’élaborer si les institutions européennes se contredisent de façon aussi flagrante sur un diagnostic politique ? Et surtout, comment l’UE peut-elle gérer le principe de la conditionnalité de l’aide ? Dans de telles conditions, il reste difficile à croire que l’Union puisse exercer sur le pouvoir rwandais une influence à la mesure de sa force économique. Il ne faudra alors pas s’étonner de voir les Etats-Unis jouer un rôle prédominant dans la région, bien que leur coopération soit beaucoup moins généreuse que celle européenne.

3. LES REPONSES DE LA CONSTITUTION EUROPEENNE (11)

Parmi les objectifs qui lui avaient été expressément attribués, la nouvelle Constitution devait « clarifier » les compétences des institutions européennes. On vient de le voir, la politique étrangère de l’Union en a effectivement grandement besoin. Ce but a-t-il été atteint ? Seul le futur pourra dire si les améliorations apportées par le traité constitutionnel suffiront à compenser l'inéluctable alourdissement institutionnel que comporte l’élargissement à dix nouveaux Etats membres. Pour l’instant, toutefois, de nombreux doutes persistent.


3a. Un Ministre à moitié Commissaire

La réforme la plus importante et médiatisée proposée par la Constitution est la création d’un poste de ministre des Affaires étrangères (MAE), appelé à remettre de l’ordre dans le labyrinthe institutionnel et procédural qui régit les actions extérieures de l’UE. Le but expressément affiché dans le texte constitutionnel est de veiller à la cohérence de l’action extérieure de l’Union. Implicitement, il s’agit surtout de mettre un terme au dualisme Conseil-Commission dans ce domaine.

Le labyrinthe institutionnel et procédural a été décrit précédemment : d’un côté la Commission (avec son Président et quatre autres Commissaires préposés aux relations extérieures (12)), de l’autre le Conseil et la PESC (représentés par l’Etat exerçant la Présidence tournante et par le Haut Représentant pour la PESC). Or, l’institution du nouveau ministre vise à lier ces deux sphères d’action. Nommé par les Etats membres statuant à majorité qualifiée, le MAE unira les compétences du Haut Représentant pour la PESC à celles du Commissaire aux Relations extérieures (RELEX) de la Commission. Il sera à ce titre vice-Président de la Commission européenne et membre du Conseil des Affaires étrangères de l’UE, qu’il présidera.

Un pied dans le Conseil et l’autre dans la Commission, deux casquettes pour une seule tête : voilà donc la formule trouvée pour faire face au problème de la cohérence. Cette solution de compromis sera-t-elle en mesure de mettre fin au dualisme entre les deux institutions ? En réalité, les nouvelles dispositions ne modifient en rien la distinction entre les compétences « communautaires » de la Commission et celles intergouvernementales du Conseil. Lorsque le MAE interviendra dans les domaines de la coopération, il le fera dans le cadre de la Commission européenne et de ces procédures supranationales qui font de l’UE l’organisation régionale la plus intégrée du monde. Lorsqu’il agira dans le domaine politique, diplomatique et sécuritaire, le ministre changera sa casquette, en redevenant ce que « Monsieur PESC » est aujourd’hui : un mandataire du Conseil et des Etats membres. La Constitution a donc établi un pont entre les deux sphères d’actions européennes, mais n’a pas touché au dualisme Conseil-Commission en tant que tel. A la lumière d’autres réformes qu’on s’apprête à voir ci-dessous, ce dualisme pourrait même s’approfondir.


3.b Un Président du Conseil européen

L’institution d’un poste de Président du Conseil européen, élu lui aussi à majorité qualifiée par les Etats membres, est une autre réforme majeure apportée par la Constitution européenne. Les Présidences tournantes assurées par les gouvernements tous les six mois étaient considérées comme une cause de discontinuité dans le temps de l’action européenne. Le nouveau Président restera en exercice pendant une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois, en garantissant ainsi un suivi plus constant des dossiers traités (13).

Les fonctions du Président du Conseil européen ont peu évolués par rapport à celles des Présidences tournantes actuelles (voir l’encadré 3). Pourtant, suite à la création d’un poste de ministre des Affaires étrangères de l’UE, on aurait pu s’attendre à ce que la représentation de la PESC à l’étranger soit soustraite au Président du Conseil européen pour être laissée au nouveau Ministre, lui aussi émanant de la volonté des Etats membres. Il n’en sera pas ainsi. Le MAE et le Président du Conseil européen incarneront ensemble la politique étrangère et de sécurité de l’UE, chacun à son niveau. Si l’institution du Ministre devait jeter un pont entre le Conseil et la Commission, le rôle de représentant de la PESC attribué aussi au Président du Conseil européen risque de rendre vaine toute avancée visant à contenir le dualisme Conseil-Commission et à réduire le nombre d’acteurs en politique étrangère.


3c. La nouvelle Commission européenne

L’article I-25 de la Constitution européenne statue que « à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune (…), [la Commission] assure la représentation extérieure de l’Union ». Cette fonction représentative sera assumée par le nouveau ministre des Affaires étrangères sous sa casquette de membre de la Commission ainsi que par le Président de la Commission.

Une question dès lors se pose : qu’en est-il des autres Commissaires européens en charge des compétences extérieures (le développement et l’aide humanitaire, l’élargissement et le commerce) ? Il est peu probable que leurs prérogatives seront absorbées par le nouveau Ministre, l’exécutif européen étant destiné à voir augmenter le nombre de Commissaires pour faire de la place aux nouveaux membres. Au contraire, l’hypothèse que de nouveaux portefeuilles dans le domaine des relations extérieures soient créés au sein de la Commission prend de plus en plus corps.

La Constitution toutefois stipule que le MAE soit chargé, lorsqu’il opère au sein de la Commission, « des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’activité extérieure de l’Union » (14). De manière implicite, cela semble vouloir dire que le Ministre, au nom de la cohérence de l’action européenne, devrait bénéficier d’une certaine prédominance par rapport aux autres Commissaires.


3d. Le rôle manqué du Parlement européen (PE)

La légitimité démocratique de la politique étrangère européenne représente un autre grand défi auquel les « constituants » étaient appelé à répondre. Si la coopération au développement et la politique commerciale sont soumises au contrôle du Parlement européen (c’est le cas, en général, de toutes les activités encadrées par la CE, pour lesquelles le PE participe au processus législatif), dans le domaine de la PESC/PESD l’assemblée européenne ne détient au contraire qu’un rôle marginal, que la Constitution européenne n’a guère modifié. Comme le prévoyaient les traités précédents, la Constitution se limite à demander que le PE soit régulièrement informé « des principaux aspects et des choix fondamentaux » (15) de la PESC et de la PESD, sans imposer de contraintes en termes de régularité et de conditions.

Au cours de la précédente législature (1999-2004), le PE et le Conseil étaient toutefois parvenus à un accord afin de garantir un encadrement minimal de ces consultations. L’accord inter-institutionnel qui avait été signé à ce propos disposait que « chaque fois que le Conseil adopte des décisions dans le domaine de la PESC qui entraînent des dépenses, il communique immédiatement au Parlement une estimation de coûts » (16). En vain les députés européens ont voulu faire insérer cette disposition dans la Constitution (17), les Etats membres ayant au contraire jugé plus prudent de ne pas garantir au PE un tel droit de contrôle dans le traité constitutionnel.


3e. Le vote à l’unanimité et les coopérations renforcées

Actuellement, lorsque les Etats membres de l’UE doivent prendre une décision au titre de la PESC/PESD, ils se réunissent au sein du Conseil et du Conseil européen et votent à l’unanimité. L’élargissement à dix nouveaux Etats membres avait fait craindre que cette règle puisse paralyser le fonctionnement du Conseil dans un domaine aussi délicat que la politique étrangère. Ces craintes resteront intactes, car la Constitution changera peu sur ce versant. A quelques exceptions près, le système de vote de la PESC demeurera celui de l’unanimité. La seule avancée apportée par la Constitution pouvant atténuer la rigidité de cette règle consiste dans la possibilité, pour le Conseil, d’identifier au fur et à mesure, … à l’unanimité, les matières pour lesquelles il pourra voter à la majorité qualifiée.

Deux maigres options restent aux Etats membres afin de surmonter les difficultés que la règle de l’unanimité pose dans le domaine PESC. La première concerne le principe de l’abstention constructive, introduit par le traité de Nice de 2000 et confirmée par la Constitution. La deuxième concerne les coopérations renforcées, elles aussi introduites par le traité de Nice. Le but des coopérations renforcées est de permettre aux membres plus volontaristes de l’Union européenne d’entreprendre des actions ou des politiques dans certains domaines, sans pour autant engager les pays qui ne souhaitent pas les suivre. Cette règle, en réalité, reprend une pratique déjà consolidée avec la monnaie unique et l’accord de Schengen sur les frontières européennes. Mais sa codification dans les traités européens et maintenant dans le texte constitutionnel a été faite en pensant surtout à la PESC. Et pourtant, en politique étrangère les coopérations renforcées doivent être autorisées par le Conseil … à l’unanimité. Dans les faits, ainsi, le droit de veto qu’un seul Etat membre peut opposer à une initiative extérieure de tous les autres membres de l’Union reste en vigueur.


3f. La PESD dans la nouvelle Constitution

Les modifications apportées à la Politique européenne de sécurité et de défense sont peu nombreuses mais importantes. Le double objectif de la PESD (promouvoir une intégration progressive des politiques de défense et conférer à l’Union une capacité opérationnelle de gestion civile et militaire des crises en dehors de ses frontières) reste inchangé. La nouvelle Constitution introduit cependant quelques nouveautés qui, dans le long terme, pourraient apporter des modifications substantielles à la nature de cette politique.

C’est le cas, notamment, de la lutte contre le terrorisme, qui se profile comme un nouvel objectif des missions de gestion civile et militaire des crises. Dans un premier temps la PESD devait intervenir à l’étranger seulement au nom de critères humanitaires et de prévention ou gestion des conflits (interventions humanitaires, maintient de la paix, rétablissement de la paix, désarmement, assistance militaire et civile). Grâce au nouveau texte constitutionnel, les missions PESD pourront inclure aussi, dans ce même cadre, des actions de lutte au terrorisme dans des pays tiers (18).

Une autre nouveauté de fond à signaler est l’institution de l’Agence européenne de défense, dont la structure et les objectifs essentiels sont pérennisés dans l’article III-212 de la Constitution. Les initiatives dans le domaine de l’industrie de l’armement seront une priorité pour la nouvelle Agence, qui, néanmoins, interviendra aussi dans tous les autres secteurs de compétence PESD.

Sur le versant méthodologique, le traité constitutionnel officialise la possibilité pour un Etat ou un groupe d’Etats de gérer des missions militaires ou civiles PESD pour le compte des autres membres de l’Union. Cette disposition institutionnalise une pratique qui s’était consolidée lors de la mission militaire Artemis en République Démocratique du Congo en septembre 2004, lorsque la France avait assuré le rôle de « nation-cadre » dans la gestion de la mission, alors que certains pays membres de l’UE n’y avaient pas participé.

Deux éléments encore méritent d’être signalés : la clause de solidarité et le cas d’agression armée. La clause de solidarité introduite par la Constitution demande à chaque membre de l’UE de porter assistance aux pays qui subiraient une attaque terroriste ou une catastrophe naturelle. Quant à la clause de défense liée à une éventuelle agression armée subie par un Etat sur son territoire, elle impose que les pays européens doivent lui porter aide et assistance automatique et par tous les moyens. Ce principe, toutefois, ne remet pas en cause la primauté de l’OTAN en matière de défense collective.


3g. La PESD et la coopération structurée : une Europe plus armée ?

En matière de sécurité et de défense, la Constitution introduit une nouveauté majeure qui s’ajoute au principe des coopérations renforcées : la « coopération structurée permanente ». Le texte constitutionnel prévoit en effet des dispositions spécifiques qui régissent la possibilité, pour certains Etats membres, d’intensifier la coopération dans le domaine militaire sans, pour autant, impliquer tous les Etats membres de l’Union.

La particularité de la coopération structurée permanente réside dans le fait que celle-ci se fera seulement entre « les Etats membres qui remplissent les critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en cette matière (…) » (19). La coopération structurée permanente s’annonce donc comme un club réservé aux Etats plus vertueux en matière de défense. La Constitution, pourtant, ne précise pas ce qu’elle entend par « critères plus élevés de capacités militaires ». Sur ce point, elle renvoie à l’un de ses trente-six Protocoles.

Dans le rôle qui lui est attribué, le Protocole sur la coopération structurée permanente (20) ressemble quelque peu au Pacte de stabilité et de croissance signé par les pays participants à l’Euro. Ce dernier définit les conditions économiques et budgétaires auxquelles les Etats membres doivent se soumettre pour adhérer à la monnaie unique. Dans un domaine totalement différent, mais sur la base du même principe, le Protocole définit les critères et les conditions-cadre que les gouvernements doivent souscrire s’ils veulent participer à la coopération structurée militaire. D’emblée, le Protocole demande aux Etats membres plus de ressources destinées aux dépenses militaires. Aucun critère spécifique ni quantitatif n’est établi, mais le texte évoque l’identification d’« objectifs agréés » concernant le niveau d’investissement dans ce secteur. Une première évaluation des contributions de chaque pays reviendra à l’Agence européenne de défense, qui devra rédiger régulièrement des rapports sur ce sujet. La décision finale sur l’inclusion ou l’exclusion d’un Etat membre quant à sa participation aux coopérations renforcées reviendra bien sûr aux Etats. Le Protocole se présente en somme comme une sorte de « Maastricht » de la défense, incitant les Etats membres à une politique « vertueuse » en matière d’armement.

4. CONCLUSIONS

Le magma institutionnel et procédural qui caractérise l’action étrangère européenne était un des principaux défis auxquels la Constitution devait répondre. Ce problème a été abordé par les « constituants » en renforçant le caractère intergouvernemental de l’action extérieure de l’Union, au dépit de la dimension supranationale. Pour s’en rendre compte, il suffit de se poser trois questions élémentaires.

• Qui sera le vrai patron du ministre des Affaires étrangères ? Son véritable patron sera le Conseil européen, c’est à dire les chefs d’Etat et de gouvernement. C’est en effet le Conseil européen qui doit nommer le Ministre et, surtout, qui peut le révoquer (21). Le Président de la Commission devra être consulté dans cet exercice, mais il reste difficile à croire qu’il sera en mesure de s’imposer face aux Etats membres. Or, le ministre des Affaires étrangères est appelé à intégrer la Commission en récupérant l’essentiel de ses compétences extérieures, notamment dans le domaine la coopération. Cela veut-il dire que la politique de coopération de l’UE, traditionnelle prérogative supranationale de la Commission, sera dans les faits « intergouvernementalisée » ?

• Qu’en est-il de l’indépendance de la Commission ? La Commission, une fois nommée, se caractérise par son indépendance par rapport aux Etats membres, alors que le nouveau Ministre, sous sa casquette PESC, sera au contraire totalement dépendant des gouvernements. Le MAE saura-t-il préserver l’autonomie propre à la Commission lorsqu’il agira dans le cadre de ses compétences ?

• Comment le rôle de la Commission évolue-t-il dans le cadre de la PESC ? Il sera lui aussi affecté. Le pouvoir d’initiative dans ce domaine est aujourd’hui partagé entre les Etats membres et la Commission européenne. Demain, avec l’adoption de la Constitution, la Commission pourra toujours proposer une initiative PESC au Conseil, mais seulement par le biais du ministre des Affaires étrangères. La Constitution statue en effet que « chaque Etat membre, le ministre des Affaires étrangères de l’Union, ou le Ministre avec le soutien de la Commission, peut saisir le Conseil de toute question relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune… » (22).

Si l’Europe semble avoir progressé en matière de cohérence et de coordination de sa politique étrangère, les questions posées confirment qu’elle a fait, parallèlement, un pas en arrière dans le domaine de l’intégration proprement dite. C’est bien la première fois qu’un traité européen va dans cette direction. Et pourtant, même ce pas en avant dans le domaine de la cohérence apparaît en réalité incertain. Non seulement le dualisme entre le Conseil et la Commission demeure intact, mais il risque maintenant d’être transporté à l’intérieure même de la Commission européenne. Quelle sera la relation entre le ministre des Affaires étrangères et le Président de la Commission, qui assure lui aussi la représentation extérieure de l’Union dans les domaines autres que la PESC ? Un Commissaire européen doit toujours répondre à son Président, qui peut d’ailleurs demander sa démission. Cette relation hiérarchique ne sera toutefois pas valable vis-à-vis du nouveau Ministre, dont la légitimité dérive du Conseil européen. Lorsque celui-ci prendra la place de l’actuel Commissaire aux Relations extérieures (RELEX), quels sont les rapports qu’il entretiendra avec le Président de la Commission ? Hors de ses frontières la Commission deviendra un corps à deux têtes. Et la Constitution, pourtant très détaillée dans certaines de ses parties, reste opaque sur ce sujet.

La nouvelle architecture de la politique étrangère européenne représente sans doute le seul compromis possible par rapport aux concessions que les Etats membres étaient disposés à faire. En attendant un peu plus d’audace de la part des chefs d’états et de gouvernements, le temps est venu de faire une précision importante. Celle que les législateurs européens appellent solennellement « la Constitution pour l’Europe » n’est en réalité qu’un simple traité international, un traité que Michel Rocard a définit ironiquement comme « un règlement d’ordre intérieur » (23). En d’autres termes, une fois ratifiée, la « Constitution » ne devra pas être sacralisée, car elle est susceptible d’être modifiée dans le temps, comme le furent les nombreux traités européens qui l’ont précédée.