G1060 - L’introduction du Protocole sur les armes à feu des Nations Unies dans la réglementation européenne

Note d'Analyse

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Date d'insertion : 15/11/2006

L’introduction du Protocole sur les armes à feu des Nations Unies dans la réglementation européenne

Par Ilhan Berkol, chargé de recherche

Octobre 2006

Sommaire

Généralités

1.      Introduction

2.      Analyse préliminaire de la transposition du PAF dans la législation européenne

2.1.   Modification de la Directive européenne de juin 1991

2.2.   Examen des principaux articles du Protocole

2.3.   Analyse préliminaire de la transposition de l’article 10 du Protocole dans la législation européenne

3.      Les modalités d’une mise en œuvre efficace

4.      Evaluation de l’impact d’une proposition de réglementation communautaire en vue de l’application de l’article 10 du Protocole

4.1.   La Belgique

4.1.1.     L’octroi de licences en Belgique

4.1.2.     Conformité avec l’article 10 du Protocole et impact de son application

4.2.   La Suède

4.2.1.     L’octroi de licences en Suède

4.2.2.     Conformité avec l’article 10 du PAF

5.      Considérations générales

6.      Evaluation du coût

7.      Conclusion

Annexes

Généralités

Dans le cadre de la Convention sur la criminalité transnationale organisée, le Protocole sur les armes à feu (PAF) a été adopté le 31 mai 2001 par l’Assemblée générale de l’ONU[1]. Il est entré en vigueur le 3 juillet 2005, 90 jours après le dépôt du 40^ème instrument de ratification par la Zambie. Depuis le nombre d’Etats Parties est passé à 57. Toutefois, vu le nombre jusqu’à présent limité d’Etats signataires (52), on peut dire que c’est un instrument qui est loin de faire l’unanimité. Par exemple, les Etats-Unis ont d’ores et déjà signifié qu’ils ne signeront pas le Protocole qu’ils ont pourtant adopté lors des négociations. Cependant, soulignons que, pour la première fois pour les armes légères et de petit calibre (ALPC), à l’échelle globale, les Etats Parties devront incorporer les différentes exigences d’un instrument international dans leur législation. Pour les pays membres de l’Union européenne, la Commission européenne (CE) a reçu en 2000 le mandat de négocier les articles de l’instrument qui ne sont pas en relation directe avec la Convention principale[2], en conformité avec les compétences qui lui sont attribuées par l’article 133 du Traité constitutionnel européen. La CE a signé le Protocole le 16 janvier 2002 et le Conseil a entamé un processus devant autoriser la ratification. Les réglementations en vue de son application sont également en cours de développement.

L’article 8 du Protocole prévoit le marquage des armes à feu aux fins de leur identification et de leur traçage. L’article 7 demande la conservation des informations pendant au moins dix ans. L’article 10 définit les obligations générales concernant les systèmes de licences et d’autorisations des transferts d’armes. Le Protocole définit également la confiscation, la saisie, la neutralisation des armes à feu et demande aux Etats d’adopter des mesures législatives nécessaires à l’incrimination. Il exige une coopération et un échange d’information réguliers entre les Etats et demande d’établir des mesures de contrôle des activités de courtage.

Axé sur la criminalité, comme la Convention interaméricaine[3], le Protocole comporte certaines limitations qui devraient poser des problèmes lors de son application. En effet, il ne s’appliquera pas aux transactions d’Etat à Etat ou aux transferts d’Etat aux fins de sécurité nationale (article 4.2). Cette restriction aux seules transactions commerciales est une limitation importante qui met de côté les transferts gouvernementaux aussi bien vers les autres Etats que vers les acteurs non-étatiques, dans ce dernier cas lorsque le transfert est supposé porter atteinte à la sécurité nationale. De même, lors des négociations, plusieurs pays s’étaient inquiétés que la limitation du champ d’application du Protocole au seul contrôle du trafic illicite lié à la criminalité organisée puisse poser des difficultés techniques et avaient demandé une interprétation plus large[4]. Enfin, plusieurs articles du Protocole, comme le marquage et les registres, ne concernent que les armes à feu et non les munitions. Or, celles-ci devraient être contrôlées au même titre que les armes et, donc, marquées et enregistrées de la même manière.

1.      Introduction

Le but de la présente note est de considérer principalement l’application de l’article 10 du PAF et de faire une première évaluation de sa transposition dans la législation de l’UE. A cet effet, des contacts ont été pris avec des fabricants et des officiels traitant les autorisations d’exportation, d’importation et du transit dans deux pays : la Belgique et la Suède. Une brève analyse initiale a montré qu’il serait probablement souhaitable qu’un nouveau mécanisme allant au-delà des exigences de l’article 10 devrait être envisagé en vue d’assurer la transparence, la rigueur et la coopération sur les transferts au sein de l’UE et de faciliter l’harmonisation des procédures.

Le marquage, l’enregistrement et autres obligations techniques du PAF devront également être introduits via des réglementations, ainsi qu’en modifiant la Directive de 1991 sur le contrôle de l’acquisition et de la détention des armes à feu et des munitions[5]. Le Conseil et le Parlement européen examinent le projet établi par la Commission[6] en vue de modifier la Directive à cet effet et une audition[7] vient d’avoir lieu à la commission du marché intérieur du Parlement pour compléter le projet de modification. Le vote au Parlement devrait avoir lieu fin décembre. Comme le système de licence touche à la fois aux armes de type militaire et aux armes à feu couvertes par la Directive, il y a un chevauchement dans le travail de la Direction générale (DG) des Relations extérieures (RELEX) et de la DG justice, liberté et sécurité (JLS). De plus, trois autres DG sont également concernées par le PAF : TAXUD (taxation et douanes), ENTR (entreprises et industrie) et TRADE (commerce).

Cette note examine également si l’accès à une base de données commune pour le mécanisme de licences au niveau de la CE améliorerait l’application de l’article 10. L’éventuelle centralisation de l’information pourrait faire l’objet d’une étude séparée ultérieure.

Finalement, des recommandations sont faites pour le suivi de la mise en œuvre de l’article 10, avec certaines considérations supplémentaires en vue de prévenir la diversion des transferts légaux vers le marché illicite.

2.      Analyse préliminaire de la transposition du PAF dans la législation européenne

2.1.      Modification de la Directive européenne de juin 1991

Certaines dispositions du Protocole impliquent quelques modifications limitées et techniques, spécifiquement à la Directive relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes, et cela même si la vocation du PAF est évidemment différente de celle de la Directive, qui ne s’applique, elle, qu’au commerce légal de certains types d’armes (exclusion, par exemple, des armes de guerre), et dans le seul contexte du Marché Intérieur. La proposition de la CE[8] pour amender la Directive de 1991 a pour but d’adapter celle-ci strictement au PAF et ne vise donc pas les aspects se situant hors du champ d’application de la Directive tels que les régimes de licences appliqués aux frontières externes de l’UE :

-          définition des concepts de fabrication et de trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions ;

-          obligation de marquer les armes dans le but de faciliter le traçage ;

-          extension de la période de conservation des données dans les registres des commerçants de 5 à 10 ans ;

-          inclusion de la définition des activités de courtage dans la définition des armuriers ;

-          obligation des Etats membres de considérer la fabrication et le trafic illicites comme infraction criminelle ;

-          introduction de la désactivation des armes à feu dans la Directive.

L’audition du 4 octobre dernier à la Commission du marché intérieur au Parlement avait pour but d’écouter des experts et les parlementaires intéressés en vue d’apporter d’autres propositions de modification en allant éventuellement au-delà des exigences du Protocole. Principalement, les points supplémentaires évoqués lors de l’audition sont[9] :

-          modifier la classification des armes à feu et munitions en vue d’une harmonisation efficace et simple au niveau de l’UE, par exemple en adoptant un régime d’interdiction générale, ce qui revient à définir deux catégories d’armes[10] : celles qui sont interdites et celles qui sont soumises à autorisation préalable ;

-          jusqu’à présent, l’accès à la profession d’armurier n’est pas réglementé contrairement à celui de nombreux autres métiers. Il est vivement souhaitable que les armuriers prouvent leur aptitude professionnelle et justifient l’origine de leurs moyens financiers ;

-          en ce qui concerne le marquage, introduire l’année de fabrication et supprimer toute utilisation de symboles géométriques pour le marquage de base ;

-          éviter tout transfert de stocks gouvernementaux vers le marché civil ;

-          tous les surplus ou stocks gouvernementaux obsolètes devraient être détruits comme c’est le cas dans de plus en plus de pays (Allemagne, par exemple) ;

-          il serait souhaitable de donner une définition séparée pour les activités des courtiers et de courtage[11] ;

-          il faudrait que les informations soient conservées indéfiniment comme c’est le cas en Italie, par exemple, ou alors pendant une période de 30 ans comme c’est le cas dans l’Instrument sur la traçabilité des armes légères[12]. L’informatisation des registres est également une nécessité incontournable au 21^ème siècle en vue d’identifier et tracer les armes illicites ;

-          renforcer l’échange d’information entre les Etats sur les données relatives à la fabrication, le transfert, les stocks et les armes saisies et confisquées ;

-          prévoir des inspections physiques lors des transferts intracommunautaires effectués par les armuriers[13] ;

-          contrôle de la fabrication et de la transformation par les armuriers : lorsqu’un armurier transforme une arme automatique en semi-automatique, cette opération devrait être systématiquement vérifiée par un expert officiel et les pièces éventuellement récupérées lors de la transformation devraient être remises aux autorités ;

-          prévoir également le marquage et l’enregistrement des munitions.

Ces points sont repris dans le rapport du rapporteur de la Commission du Parlement européen en charge de l’examen du projet de modification de la Directive[14]. Le rapport considère qu’il ne faudrait pas se limiter aux seuls points indiqués dans le PAF, mais introduire des mesures additionnelles en vue d’améliorer la sécurité humaine. Il propose une vingtaine d’amendements au projet de texte.

2.2.      Examen des principaux articles du Protocole

Les articles 7 et 8 se rapportent respectivement à l’enregistrement et au marquage des armes à feu. Les munitions sont exclues en ce qui concerne le marquage, rendant difficile leur traçage. Il est important de bien gérer le commerce légal des armes en vue d’identifier les sources du marché illégal. Signalons également quelques autres dispositions du Protocole comme faisant partie de l’ensemble des mesures de contrôle : l’article 5 sur la criminalisation en ce qui concerne l’enlèvement des marquages, l’article 10 sur les licences d’import/export en vue de prévenir la diversion vers le marché illicite, l’article 11 sur la sécurité et les mesures préventives sur l’efficacité des contrôles pour empêcher la fuite vers le circuit illégal.

Bien que l’application des différents articles précités soit une prérogative nationale, la CE, en tant que signataire du Protocole au nom des 25 pays, devra définir un cadre général en vue d’harmoniser un minimum de conditions prévues dans le PAF. Depuis 2005, elle est en train de développer des projets afin de réglementer la mise en œuvre du Protocole et, selon les responsables, ces projets devraient être proposés au Conseil et au Parlement dans le courant de 2007 pour leur adoption. Un problème supplémentaire est l’implication des 5 DG susmentionnées, rendant difficile la négociation au sein même de la Commission. Le coordinateur principal est la DG JLS qui avait mené les négociations au nom des pays membres en 2000-2001.

De son côté, l’Office des Nations Unies sur la drogue et le crime (UNODC), dont dépend le Protocole, organise des réunions régulières pour les Etats Parties en vue de revoir la mise en œuvre du PAF[15]. De plus, elle va organiser une série de séminaire d’experts en vue de développer des lignes directrices, notamment pour le marquage, l’enregistrement, les licences, la neutralisation et la confiscation. Le premier de ces ateliers a eu lieu du 6 au 8 novembre 2006 et concernait le marquage, l’enregistrement et les licences. Pour des raisons de pratique, dans cette note, nous allons nous concentrer surtout sur l’application de l’article 10 concernant les autorisations. Toutefois, vu leur importance dans le suivi des armes, nous allons d’abord parler brièvement du marquage et de l’enregistrement, tout en soulignant l’abondance de la littérature en ces matières[16].

Le marquage

Le marquage est important parce qu’il permet de repérer l’arme dans un registre. En ce sens, il doit être lisible, visible et compréhensible. Il doit être composé de caractères alphanumériques. Or l’article 8.1.(a) du PAF prévoit la possibilité de le combiner avec des symboles géométriques qui ne pourraient être compris que par le pays fabricant. Ce système complexe est utilisé par la Chine et certains pays de l’ex-URSS. Il n’y a aucune raison d’utiliser un marquage de base avec des symboles géométriques, qui sont de surcroît confidentiels. Les symboles géométriques peuvent être acceptés uniquement pour des marquages supplémentaires, comme c’est le cas par exemple des épreuves du CIP (Commission Internationale Permanente)[17]. La gestion des registres et donc du traçage serait largement handicapée par ce type de marquage de base.

Le marquage à l’importation identifiant le pays et l’année d’importation est prévu par l’article 8.1.(b), à cause du manque de précision des registres. Les sigles d’épreuves (proof mark) du CIP peuvent être utilisés pour identifier les pays. Une idée serait donc d’étendre ceux-ci au niveau des pays membres de l’UE en vue d’harmoniser le système. Rappelons que les Bancs d’Epreuves travaillent sous l’égide des Etats.

L’enregistrement

En ce qui concerne les registres, la durée de 10 ans est très courte compte tenu de la durée de vie très longue des armes à feu. Comme proposé pour la Directive européenne, il faudrait que les informations soient conservées indéfiniment, comme c’est le cas en Italie par exemple, et que les registres soient centralisés et électroniques[18]. Ceci devrait être fait à la fois pour les armes détenues par les civils et par les militaires. Le Protocole laisse aux Etats le soin d’organiser leur propre système de registres. Toutefois, dans le cas de l’UE, il faudrait définir les lignes directrices d’un système d’enregistrement en vue d’harmoniser un maximum d’éléments, notamment la centralisation des données sur les armes, et non sur les personnes, à l’instar des carnets d’immatriculation des voitures avec un numéro national comme pour les plaques de voitures. Le registre encode les informations sur l’arme qui aura sa fiche et la suit[19].

On peut également citer le système utilisé dans le cadre de la Convention interaméricaine, SALSA (SALW Administration System), qui facilite l’échange d’information sur les armes transférées par un système informatisé et centralisé au niveau régional, le registre pouvant être accédé cas par cas pour des requêtes de traçage. Signalons que le CODUN (Groupe de travail sur le contrôle de l’armement et du désarmement), la Grande Bretagne et le Canada financent ce projet via UNLiREC[20]. Pour les transferts d’armes inter-étatiques, on pourrait également utiliser SEMS (Southeast Europe Messaging System) où les messages sont automatiquement traduits dans le langage de l’utilisateur[21]. En ce qui concerne l’UE, il serait préférable que la centralisation des données soit effectuée au sein de la CE et que les requêtes de traçage soient traitées également au sein de la CE.

2.3.      Analyse préliminaire de la transposition de l’article 10 du Protocole dans la législation européenne

Le PAF devrait être interprété à travers la Convention sur la criminalité transnationale organisée en vertu de son article 37 §4[22]. Même si le champ d’application apparaît comme étant limité à la criminalité transnationale organisée, les obligations ont une application générale et concernent le commerce légal et les transferts d’Etat à Etat qui doivent être conformes avec la Charte de l’ONU (article 4).

L’article 10 se rapporte aux « obligations générales concernant les systèmes de licences ou d’autorisations d’exportation, d’importation et de transit » que les Etats Parties s’engagent à respecter lors des transferts d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. Il couvre également « des procédures simplifiées pour l’importation et l’exportation temporaires et pour le transit à des fins légales vérifiables » (§6).

En tant que tel, l’article 10 devrait être également considéré comme faisant partie intégrale du PAF et ne pourrait dès lors être considéré séparément du reste du Protocole, au même titre que celui-ci dépend de la Convention principale.

Alors que la Directive de 1991 s’applique aux seuls transferts intra-communautaires, l’article 10 s’applique aux transferts entre Etats Parties à la fois intra-UE et extra-UE. Le Protocole ne prévoit pas d’exceptions, à l’inverse de certaines dispositions de la Directive (par exemple, l’exemption accordée aux armuriers pour une période de trois ans de demander une autorisation pour chaque transfert, article 11.3 de la Directive). Cette disposition est contraire au PAF qui recherche à instaurer un système transparent. Dans son ensemble, l’article 10 est plus restrictif que la Directive.

3.      Les modalités d’une mise en œuvre efficace

Principales exigences de l’article 10

L’exigence de base reprise dans l’article 10.1 est que les Etats Parties établissent un système efficace de licences ou d’autorisations[23] d’exportation, d’importation et de transit d’armes, de leurs pièces, éléments et munitions[24].

Il est important de noter que l’article 10 se rapporte uniquement aux aspects techniques d’un tel système et ne traite pas les aspects politiques pour l’obtention d’une licence. Cet article est donc applicable uniquement lorsque les autorités du pays d’exportation ont décidé au préalable que le transfert est politiquement acceptable.

Ensuite, les autorités du pays exportateur doivent vérifier si l’Etat importateur a délivré une licence d’importation (art.10.2a). Dans la pratique, cette clause pourrait conduire à la présentation d’une licence d’importation au moment de l’introduction de la demande de licence d’exportation. Un tel document pourrait prendre par exemple la forme d’un certificat d’utilisateur final (end-user certificate) émis par les autorités du pays importateur[25].

De plus, avant d’octroyer la licence d’exportation, les autorités du pays exportateur devraient vérifier que dans les pays de transit éventuels, les autorités ont produit une notification écrite de non-objection au transit (art.10.2b).

L’information contenue dans la licence et la documentation qui l’accompagne peut être standardisée en accord avec l’article 10.3.

Par ailleurs, l’Etat importateur devrait être en mesure d’informer l’Etat exportateur de la réception des armes et ce sur demande (art.10.4). Dans la pratique, ceci pourrait prendre la forme d’un certificat de vérification de livraison (ou certificat de bonne arrivée)[26].

L’article 10.5 demande également aux Etats Parties d’assurer que les systèmes de licence soient sûrs et que l’authenticité des documents puisse être vérifiée ou validée. Dans la pratique, ceci implique qu’il devrait y avoir des mécanismes assurant que les licences sont délivrées uniquement par des officiels autorisés.

La mise en œuvre d’un tel système exige un échange d’information fiable et rapide entre les officiels des Etats exportateur, importateur et de transit.

La portée de l’action par la Commission européenne

Les Etats Parties devraient donc avoir la capacité d’évaluer rapidement et d’une manière fiable les demandes de licence et répondre aux demandes d’autres Etats Parties. La CE peut soutenir un tel système de trois manières.

D’abord, la Commission peut faciliter la mise en œuvre de l’article 10 en créant une base de données et un réseau identifiant les autorités pertinentes dans les pays membres de l’UE en vue de déterminer, entre autres, les points de contact dans les Etats Parties au PAF pour la demande et l’envoi des licences, notifications et toute autre documentation. La Commission peut, par exemple, aider à la récolte et à la vérification de l’authenticité, dans le pays d’importation, des documents, comme le certificat de vérification de livraison.

Ensuite, on peut également envisager que les autorités nationales fournissent l’information sur les licences octroyées à la base de données de la CE et donnent l’accès à cette information aux agents de douanes agréés. Cette approche garantirait les vérifications douanières des licences octroyées[27].

Enfin, la CE pourrait assister au développement de formats standard en ce qui concerne les licences, les notifications et les documents. Cette approche devrait à nouveau faciliter l’échange d’information entre les Etats Parties.

4.